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REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, PRIMERO (1°) DE FEBRERO DE DOS MIL DIECISÉIS (2016) MEDIO DE CONTROL NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE ISAAC BUITRAGO QUINTANA DEMANDADO RADICADO INSTANCIA DECISIÓN ASUNTO SENTENCIA

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA 05-001-33-33-000-2014-01126 PRIMERA Anula norma demandada. Estatuto Superior Universitario. Términos entre debates. Anula 3

1. ANTECEDENTES Decide la Sala en primera instancia, la acción, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, instaurada por ISAAC BUITRAGO QUINTANA, en contra del acuerdo 206 de 2001, "Por el cual se constituye en falta disciplinaria grave la venta informal y cualquier forma de auxilio a las ventas informales dentro de las instalaciones de la Universidad". 1.1.

Pretensiones

En la demanda se solicita se DECLARE LA NULIDAD DEL ACUERDO SUPERIOR 206 DE 2001 "Por el cual se constituye en falta disciplinaria grave la venta informal y cualquier forma de auxilio a las ventas informales dentro de las instalaciones de la Universidad". 1.2

Fundamento fáctico de la demanda.

De los hechos de la demanda expuestos por la parte demandante, se destaca: Que el 26 de noviembre de 2001, en la reunión del Consejo Superior Universitario, cuya constancia quedó consignada en acta 157 se discutió la creación del acuerdo 206 de 2001, "Por el cual se constituye en falta disciplinaria grave la venta informal y cualquier forma de auxilio a las ventas informales dentro de las instalaciones de la Universidad", y el 3 de diciembre de 2001, en la reunión que se consignó el acta 158, se aprobó la creación de dicho acuerdo, contrariando lo dispuesto en el Estatuto Superior Universitario que establece que entre debates, no se puede superar el término de un mes.

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126

1.3

Normas violadas y concepto de violación:

El demandante estima violados el Artículo 231 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los Artículos 1, 13, 23, 25 y 29 de la Constitución Política, Artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 en sus numerales 3 y 42 y el Estatuto General de la Universidad de Antioquia, Artículos 5, 6, 26, 33 y 63 y Reglamento Estudiantil, Artículos 247 y 248.

Los artículos del Estatuto General de la Universidad de Antioquia, que el demandante estima violados son: Artículo 5°. Igualdad. La Universidad tiene un carácter democrático y pluralista, por lo cual no limita ni restringe los derechos, libertades y oportunidades por consideraciones sociales, económicas, políticas, ideológicas, de raza, sexo o credo. Está siempre abierta a quienes en igualdad de oportunidades demuestren tener las capacidades requeridas y cumplir las condiciones académicas y administrativas exigidas. Artículo 6°. Responsabilidad Social. La Universidad, como institución estatal, constituye un patrimonio social y asume con el más alto sentido de responsabilidad el cumplimiento de sus deberes y compromisos; en consecuencia, el personal universitario tiene como responsabilidad prioritaria servir a los sectores más vulnerables de la sociedad con los instrumentos del conocimiento y del respeto a la ética. Artículo 26. Prevalencia de los Principios. Los principios consignados en este Capítulo son normas rectoras para la interpretación y aplicación del presente Estatuto y de las demás disposiciones de la Universidad, y prevalecen sobre cualquier otra disposición interna. Artículo 33. Funciones. Son funciones del Consejo Superior: a. Expedir y modificar el Estatuto General de la Institución. b. Expedir y modificar, previo concepto del Consejo Académico, el Estatuto del Profesor y los reglamentos de estudiantes, de bienestar universitario, de investigación y de extensión. c. Expedir y modificar, a propuesta del Rector, el Estatuto del Personal Administrativo, el Reglamento de Planeación y los regímenes contractual, financiero, contable y presupuestal. d. Adoptar, a propuesta del Rector y previo concepto del Consejo Académico, el plan de desarrollo de la Universidad de conformidad con las Bases Estratégicas trazadas por el Consejo Superior, y evaluarlo periódicamente. Se tienen en cuenta, en el ámbito de la autonomía universitaria, los planes y programas del sistema de Educación Superior, los 1 Artículo 23. 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses. 2 Artículo 3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Politica, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. (...) 3. En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. 4. En virtud del principio de buena fe, las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes.

ni° objetivos y metas de los planes de desarrollo departamental y nacional, las correspondientes estrategias en ellos previstas, y las políticas nacionales de Ciencia y Tecnología. e. Definir las políticas administrativas y de bienestar universitario. f. Evaluar periódicamente las políticas académicas, administrativas y de bienestar universitario. Para ello tendrá en cuenta, entre otras razones, las observaciones y análisis que presenten los miembros del personal universitario. g. Determinar la estructura y organización académica, administrativa y financiera de la Institución; fijar las líneas de autoridad, y expedir las normas básicas para la dirección y organización de las distintas dependencias universitarias. h. Definir, a propuesta del Rector y con arreglo al presupuesto y a las normas legales y reglamentarias, la planta de cargos de la Universidad y las respectivas asignaciones, y señalar los cargos que han de ocupar y las funciones que han de desempeñar los profesores, los empleados públicos y los trabajadores oficiales. i. Establecer, previo concepto del Consejo Académico, sistemas de evaluación y procesos de acreditación institucionales en armonía con lo previsto en los artículos 53, 54 y 55 de la Ley 30 de 1992. j. Autorizar, a propuesta del Rector, con arreglo a la Ley y de acuerdo con el Consejo Académico, la apertura de seccionales y dependencias; y la creación o la participación en corporaciones, en fundaciones y en otras instituciones públicas o de economía mixta. k. Velar para que la marcha de la Institución esté acorde con las disposiciones constitucionales y legales, los estatutos y los reglamentos de la Universidad y las políticas institucionales. I. Nombrar al Rector para un período de tres años, de candidatos presentados por los miembros de la Corporación y por el personal universitario. Con una antelación de un mes a la sesión del Consejo Superior fijada para adelantar el proceso de designación del Rector, los candidatos deben haber sido presentados ante el Secretario General con la documentación que acredite las calidades y demás requisitos que establezca el Consejo Superior. El Secretario General verifica el cumplimiento de los requisitos y difunde los nombres y el resumen de las hojas de vida de los candidatos entre el personal universitario y los miembros del Consejo Superior. Para la designación se requieren, en todo caso, por lo menos cinco votos favorables. Si ninguno de los candidatos obtiene inicialmente dicha mayoría, la Corporación efectúa nuevas votaciones dentro de los quince días siguientes, por los candidatos inscritos. II. Nombrar a los Decanos para períodos de tres años, de candidatos presentados por el Rector, los profesores, los estudiantes, y los egresados de la respectiva Facultad. El Consejo reglamenta el procedimiento para la postulación de los candidatos. Con una antelación de ocho días a la sesión del Consejo Superior Universitario fijada para designar al Decano, los candidatos deben haber sido presentados ante el Secretario General con la documentación que acredite las calidades. m. Aceptar la renuncia al Rector y a los Decanos. Aprobar el presupuesto de la Institución. n. ñ. Reglamentar los viáticos para el personal de la Universidad. Reglamentar, de acuerdo con la Ley, la aplicación en la Institución del régimen de o. propiedad intelectual e industrial. Autorizar, según lo previsto en el Régimen Contractual de la Universidad y cuando p. por su naturaleza o cuantía le correspondan, la aceptación de donaciones o legados que impliquen contraprestaciones por parte de la Institución, y la celebración de convenios, contratos y operaciones de crédito. Crear y reglamentar a propuesta del Rector fondos, cuentas o programas q. especiales. Establecer y reglamentar el Sistema de Veeduría Universitaria. r. rr. Designar a los negociadores de la Universidad, y darles directrices, para la discusión de los pliegos de peticiones. Crear las distinciones universitarias y otorgar las de máxima jerarquía s. Examinar y aprobar anualmente, previo informe del Rector, los estados financieros t. de la Institución. Fijar, a propuesta del Consejo Académico, los cupos para la admisión de u. aspirantes a los programas de pregrado de la Universidad. v.

Fijar los derechos pecuniarios y complementarios para los estudiantes de pregrado

y de posgrado. Disponer, después de consultar al Consejo Académico y cuando las circunstancias w. hagan necesaria una medida de esta índole, la suspensión de actividades en la Universidad por más de quince días. Autorizar comisiones al Rector y a los miembros del Consejo Superior cuando en x. cumplimiento de sus funciones deban viajar al exterior. Darse su propio reglamento. y. Las demás que le señalen las leyes, los estatutos y los reglamentos de la z. Universidad.

Demandante; ISAAC BUITRAGO QUINTANA. 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

Parágrafo. (Modificado por el Acuerdo Superior 080 de junio 24 de 1996) El Consejo Superior puede delegar en el Rector las funciones de los literales i, k, ñ, o, p, q, rr, y; en el Consejo Académico, la del literal u.

Particularmente, señala que el acto administrativo, transgrede el Artículo 63 del Estatuto Universitario, por cuanto no respetó los términos entre debates para la modificación del reglamento estudiantil, de mínimo un mes. El mencionado Artículo dispone:

Artículo 63. Actos de los Consejos Superior y Académico, y del Rector. Los actos de carácter general de los Consejos Superior y Académico se llaman, respectivamente, Acuerdos Superiores y Académicos; los de carácter particular, Resoluciones Superiores y Académicas. Los Acuerdos se adoptan mediante dos debates realizados en días diferentes. Para la aprobación y modificación de los Estatutos del Profesor y del Personal Administrativo, y del Reglamento Estudiantil se requieren por lo menos cinco votos favorables, y los debates se realizan con un intervalo mínimo de un mes. Los actos del Rector se llaman Resoluciones Rectorales. Por medio de ellas expide las normas y actos administrativos necesarios, en la órbita de su competencia, para el cumplimiento y la ejecución de los estatutos, de los reglamentos y de las demás decisiones de los Consejos Superior y Académico.

Adicionalmente, estima violados los Artículos 247 y 248 del Reglamento estudiantil, que establece cuáles son las faltas disciplinarias y la calificación de las mismas, por cuanto fija a priori una falta disciplinaria grave, sin que haya lugar a atender las circunstancias particulares del caso para determinar su calificación. ARTÍCULO 247. Son conductas que atentan contra la ley, los estatutos y reglamentos universitarios, entre otras las siguientes: a. La falsificación de documentos, exámenes, calificaciones, el uso de documentos supuesto o fingidos y la mutación de la verdad por cualquier otro medio para fines académicos. b. Obstaculizar o impedir la aplicación de los reglamentos vigentes de la Universidad. c. Atentar contra los integrantes de la comunidad universitaria. d. Impedir la libertad de cátedra o de aprendizaje mediante la coacción física o moral. e. Usar indebidamente con fines diferentes a los que han sido destinados, las instalaciones, documentos, materiales y bienes muebles e inmuebles de la Universidad. f. El comercio, el suministro y consumo de drogas enervantes, estupefacientes en predios o instalaciones universitarias. g. Todo daño material causado a la planta física o implementos de la Universidad. h. Todo acto de sabotaje a los cursos, pruebas evaluativas o a otras actividades propias de la Universidad. i. Coartar la participación de los integrantes de la comunidad universitaria en los procesos de escogencia de sus representantes a los diferentes organismos de dirección de la Universidad. j. La tenencia o almacenamiento de explosivos, armas de fuego, armas blancas o de cualquier elemento que fundamentalmente permita presumir su uso contra la vida o integridad física de las personas, o que se pueda emplear para destruir o dañar los bienes de la institución. ARTÍCULO 248. Las faltas disciplinarias para efectos de la sanción se calificarán como graves o leves, determinando su naturaleza, sus efectos, las modalidades

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126

y circunstancias del hecho, los motivos determinantes y los antecedentes personales del infractor. ARTÍCULO 249. Para esa determinación se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: a. La naturaleza de la falta y sus efectos se apreciarán por su aspecto disciplinario y si se ha producido escándalo o mal ejemplo y se ha causado perjuicio. b. Las modalidades y circunstancias del hecho se apreciarán de acuerdo con el grado de participación en la comisión de la falta y la existencia de circunstancias agravantes, atenuantes o eximentes. c. Los motivos determinantes se apreciarán según se haya procedido por innobles o fútiles o por nobles o altruistas, y d. Los antecedentes personales del infractor se apreciarán por las condiciones personales del inculpado. ARTÍCULO 250. Se consideran circunstancias agravantes las siguientes: a. Reincidir en la comisión de faltas. b. Realizar el hecho en complicidad con estudiantes u otros servidores de la Universidad. c. Cometer la falta aprovechando la confianza depositada por el superior. d. Cometer la falta para ocultar otra. e. Rehuir la responsabilidad o atribuírsela a otro u otros. f. Infringir varias obligaciones con la misma acción u omisión, y g. Preparar ponderadamente la infracción y las modalidades empleadas en la comisión de la misma. ARTÍCULO 251. Serán circunstancias atenuantes o eximentes, entre otras: a. Buena conducta anterior. b. Haber sido inducido por un superior a cometer la falta. c. La ignorancia invencible. d. El confesar la falta oportunamente. e. Procurar, a iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado antes de iniciarse el proceso disciplinario. ARTÍCULO 252. Para que una de las faltas disciplinarias sea objeto de sanción debe realizarse con culpabilidad. ARTÍCULO 253. Para efectos de la reincidencia solo se tendrán en cuenta las faltas cometidas en los doce meses inmediatamente anteriores a la comisión de la que se juzga. TÍTULO QUINTO DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO CAPÍTULO III De la calificación de las faltas y de la graduación de las sanciones ARTÍCULO 254. Los estudiantes que observen una conducta de las contempladas en el artículo 247 serán objeto, de acuerdo con su gravedad, de las siguientes sanciones: a. Amonestación privada. b. Amonestación pública. c. Matrícula condicional. d. Inadmisión de matrícula. e. Suspensión temporal o definitiva del derecho a optar al título. f. Cancelación temporal de matrícula. g. Expulsión definitiva de la Universidad.

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

ARTÍCULO 255. Todas las sanciones disciplinarias se harán constar en la hoja de vida académica del estudiante. ARTÍCULO 256. La amonestación privada podrá ser efectuada verbalmente o mediante comunicación escrita. La amonestación pública será hecha por resolución motivada que fijará el decano en lugar público y podrá ser publicada en los medios de comunicación social de la Universidad. ARTÍCULO 257. Todas las sanciones disciplinarias serán aplicadas por la Universidad sin perjuicio de las sanciones penales cuando hubiere lugar a ellas.

Teniendo en cuenta las referidas disposiciones, los cargos que se aducen en el concepto de violación se resumen a continuación:

i)

Falsa motivación del acto administrativo: Argumenta que el acto administrativo demandado se encuentra falsamente motivado ya que la UDEA no logra demostrar el nexo entre las ventas informales y la seguridad en la Universidad.

Agrega en el concepto de violación que la regulación "no cuenta con la disciplina y análisis exigible al actuar administrativo" para la creación de la norma sancionatoria al restringir derechos de consagración constitucional como lo son el derecho al trabajo y la sanción de expulsión de la Universidad.

Expone que la normatividad colombiana no consagra como ilícita la conducta restringida y sancionada por el Acuerdo Superior 206 de 2001 y que el ordenamiento jurídico protege el derecho al trabajo en cualquiera de sus modalidades

ii)

Expedición irregular de acto administrativo. Este cargo se fundamenta en dos premisas: que el acto administrativo realiza modificaciones al reglamento estudiantil sin referirse a él en ningún momento.

Agrega que el Acuerdo Superior 206 de 2001, establece como falta grave la conducta regulada, lo cual genera ambigüedad con lo establecido en el Artículo 248 del reglamento estudiantil, ya que este indica "las faltas disciplinarias para efectos de la sanción se calificarán como graves o leves, determinando su naturaleza, efectos, las modalidades y circunstancias de hecho, los motivos determinantes y los antecedentes personales del infractor". Agrega que el acto administrativo demandado está clasificando la gravedad de la conducta de manera inmediata (sin que se haga una

Itt Demandante: ISAAC BUITRAGG QUiNTANA 05001 23 33 000 2011 001126 Radicado:

determinación en el caso concreto), lo que, en sentir del actor, "implica un detrimento en las garantías de los administrados".

Dice que está modificando el reglamento estudiantil y que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la administración debe respetar sus propias reglas y a ello se refiere con la "intangibilidad del reglamento". Dice que este Acuerdo debe mencionar que es una modificación al reglamento estudiantil y que para ello se exige como mínimo un mes entre uno y otro debate.

La segunda razón es que, en sentir del demandante, las actas 157 y 158 de 2001 dan cuenta de cómo la promulgación de la norma no cumplió con los tiempos estipulados en el Artículo 63 del Estatuto General de la Universidad de Antioquia, ya que se requieren mínimo 5 votos favorables y deben realizarse respetando mínimamente, el término de un mes entre uno y otro.

Agrega que el Acta 158 no contiene registro en relación con el número de votos favorables, lo que impide conocer cuáles son las posturas de quienes se encuentran en la institución.

iii)

Falta de competencia. Dice que el Consejo Superior carece de competencia, de acuerdo con el Artículo 33 del Estatuto General de la Universidad, de crear una nueva sanción disciplinaria.

1.4. Contestación de la demanda

Dentro del término oportuno, mediante apoderado, la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA manifestó que se oponía a todas las pretensiones por cuanto el acto administrativo demandado goza de presunción de legalidad, amén de que se encuentra probado que las ventas informales contribuyen con "las diferentes formas de delincuencia dentro de la Universidad".

Aunado a lo anterior, dice que el acto administrativo demandado, en nada se opone a la misión de la Universidad de Antioquia, y que mediante éste lo que se está sancionado son las ventas informales y no las formales.

Arguye que es el demandante quien debe probar la falsa motivación del acto, y que, en esa medida es a él a quien le corresponde argüir que no existe ninguna

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

relación entre las ventas informales y el problema de seguridad en la Universidad. Dice además que con esa medida no se vulnera el principio de buena fe porque se trata de una intervención justificada.

En cuanto a los vicios de competencia que se aducen, señala, de un lado que no existe ningún canon constitucional o legal que diga que en el Acuerdo se debiera decir expresamente que se estaba modificando el reglamento y que tampoco hay alguna restricción de carácter legal para especificar mediante un acuerdo superior una falta gravísima, independientemente de que el reglamento estudiantil señale que éstas se determinarán en el caso concreto. Señala además que el Acuerdo es una norma posterior, que prima sobre la anterior (reglamento estudiantil) y que regula un tema específico. En relación a los términos de un mes entre uno y otro debate para la expedición del Acuerdo, señala que ello es un vicio accidental que no tiene la virtualidad de constituir causal de anulación del acto. Finalmente expone las excepciones de i) legalidad de los actos administrativos demandados, ii) inexistencia de nulidad por violación formal y material a actos regla preexistentes, y III) inexistencia de violación al principio de igualdad, porque simplemente se está tratando de manera distinta a situaciones diferentes.

1.5. AUDIENCIA INICIAL.

El día 19 de Agosto de 2015 se llevó a cabo la audiencia inicial al interior de este proceso. En la fijación del litigio se definieron los siguientes puntos:

1.5.1 PUNTOS DE ACUERDO.

1- Están de acuerdo en lo relativo a la vigencia del Acuerdo Superior 206 de 2001 en la Universidad, en el contenido del mismo y que en el 26 de noviembre de 2001 en la reunión consagrada en el Acta 157 del Consejo Superior Universitario se discutió en primer debate la creación del Acuerdo Supeiror 206 de 2001 y el día 3 de diciembre de 2001, en reunión contenida en acta 158, se discutió en segundo debate el mencionado acto administrativo. 2- Están de acuerdo en que la Universidad existen ventas informales. 3- Están de acuerdo en que la Universidad tiene un problema de seguridad.

Demandante: ISAAC BUSrr AGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 901126

1.5.2. DIFERENCIAS.

4.2.1. Se encuentran en desacuerdo respecto de la legalidad y trámite para la expedición del acto, especialmente en si éste:

1) Fue expedido de forma irregular, porque no se respetó el término de un mes, entre primer y segundo debate, para la demandante se trata de un vicio accidental o simplemente de procedimiento, que no da lugar a la anulación del acto administrativo demandado, mientras que para la demandante, ello da cuenta de la expedición irregular del acto, porque no se respetó el término entre primer y segundo debate y configura una causal de nulidad; se expidió de forma irregular, por cuanto, para la parte demandante, al tratarse de una reforma al reglamento estudiantil, debió haberse hecho esta claridad, mientras que, para la Universidad de Antioquia, se trata de un asunto de simple técnica legislativa sin que exista el deber de explicar que se trata de una modificación, y sin que haya ningún impedimento legal para, con posterioridad a la expedición se determine a priori cuáles conductas constituyen faltas gravísimas.

ii) Menoscaba el principio a la igualdad, aunque este cargo no lo desarrolla ampliamente la parte actora, mientras que para la parte demandada, lo que está haciendo el Consejo Superior Universitario, es dar un trato diferente a una situación diferente sin que exista tal violación al principio de igualdad.

iii) Falta de competencia del Consejo Superior Universitario, para determinar a priori una causal de falta disciplinaria gravísima, de conformidad con el Artículo 33 del Estatuto Superior, mientras que, para la parte demandada, el Consejo Superior Universitario tiene la competencia para hacerlo, e inclusive así lo permite la Ley 734 de 2002.

1.6 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

1.6.1. DE LA PARTE ACTORA.

Señala que con la prueba testimonial practicada al interior del proceso, quedaron acreditados los vicios de falsa motivación, expedición irregular y violación de las normas en que debería fundarse el acto administrativo demandado.

Demandante: ISAAC BU TRAGO QUINTANA, • Rgdicacio: 05001 23 33 000 2014 001126

Explica que el reglamento estudiantil no sólo goza de jerarquía normativa al interior de la Universidad, sino que es un acto regla que debe ser respetado en la emisión de la nueva normatividad, y que, en caso de ser modificado, debe seguir las reglas emitidas por la misma Institución.

Expone que, con la expedición del Acuerdo 206 de 2001, "por el cual se constituye en falta disciplinaria grave la venta informal y cualquier forma de auxilio a las ventas informales dentro de las instalaciones de la Universidad", emitido por el Consejo Superior Universitario, se vulnera el reglamento estudiantil, por cuanto las discusiones para su aprobación se realizaron el 26 de noviembre y el 3 de diciembre de 2001, lo que, en sentir del demandante configura una modificación tácita del reglamento, por cuanto, es necesario que se respete el intervalo de, por lo menos, un mes, para su modificación.

En cuanto al cargo de falsa motivación, señala que no hay elementos que logren probar la relación entre las ventas informales y la inseguridad al interior de la Universidad. Al respecto, indica que con la declaración de la testigo Daryeni Parada no se pudo establecer la relación entre las ventas informales y los homicidios ocurridos en la Universidad previa expedición del acto administrativo demandado.

Ahora bien, señala que el Acta 158 en donde se aprueba la modificación al reglamento estudiantil, se omite señalar si se cumplió con el mínimo de 5 votos para su aprobación, amén de que dicha acta no da cuenta del número de votos favorables y desfavorables para adoptar la decisión.

Luego, se refiere a las pruebas que fueron aportadas por la Universidad de Antioquia, relativas a los documentos que fueron expedidos con anterioridad a la expedición del acto demandado, que dan cuenta de la situación de inseguridad al interior de la Universidad, para significar que ninguno de ellos guarda relación con las ventas informales al interior del claustro. De lo anterior se destaca que no deben tenerse en cuenta los actos que aporta la Universidad con posterioridad a la expedición del acto, porque no dan cuenta de los vicios que pudieron presentarse en la creación del mismo.

Concluye solicitando se declare la invalidez del Acuerdo porque representa un desconocimiento de la Universidad de sus propios estatutos, lo que reflejaría un

mensaje negativo para la comunidad, según el cual, a la Universidad le es permitido desconocer sus propias normas.

1.6.2. DE LA UNVERSIDA DE ANTIOQUIA.

Solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación: I) El vicio de falsa motivación no logra ser probado por el demandante y es él quien tiene la carga de la prueba, por cuanto el acto administrativo demandado goza de presunción de legalidad. Agrega que el control que ejerce la universidad es sobre las ventas formales y no las informales y que con el testimonio de la Señora DARYENI PARADA, es posible identificarla situación de inseguridad por la cual atravesaba la Universidad antes de la expedición del acto administrativo demandado y que de su declaración también puede inferirse que con las ventas informales viene el tránsito de personas ajenas a la Universidad y altos índices de deserción de los estudiantes ii) Que el Acuerdo no vulnera el principio constitucional de buena fe por cuanto es una intervención justificada. iii) En cuanto a la creación indebida del acto señala que por el hecho de que el acto administrativo no trate en ninguno de sus apartes que se está modificando el reglamento, no se configura una causal de nulidad del acto, en tanto no hay dentro del ordenamiento jurídico el deber de consignar una modificación en los términos en que el demandante señala; en cuanto a la previa calificación de las faltas contenido en el reglamento estudiantil y la calificación a priori de falta gravísima de las ventas informales, también señala que es un asunto de técnica legislativa que en nada vicia el acto administrativo y, finalmente, en cuanto a los tiempos entre un debate y otro , dice que es un defecto de naturaleza formal o procedimental que no vicia el acto administrativo. Dice que el vicio de forma vicia el acto, cuando con él se han desprotegido los derechos de los asociados, lo que no sucedió en este caso. A lo anterior afirma que se trata de omisiones "subsanables", en la medida en que se evidencia que el Consejo Superior Universitario, desde las discusiones presentadas, tuvo la intención de aprobar dicho acuerdo. Iv) finalmente señala que no existe vulneración alguna al principio de igualdad.

1.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. La Vista Pública no presentó concepto dentro del proceso de la referencia. 1.7. PRUEBAS 1.7.1. DOCUMENTALES.

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126

Con la demanda se aportan los siguientes documentos: 1.7.1. Acta 1527 de 26 de noviembre de 2011 expedida por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de Antioquia. 1.7.2. Acta 158 de 3 de diciembre de 2011 expedida por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de Antioquia. 1.7.3. Acuerdo Superior 206 de 2001. 1.7.4. Acuerdo Superior 01 de 1984 (Estatuto General) 1.7.5. Acuerdo Superior 01 de 1981 (Reglamento estudiantil) 1.7.6. Comunicado 55 de 9 de noviembre de 2001. 1.7.7. Comunicado 56 de 9 de noviembre de 2001. 1.7.8. Comunicado 57 del 13 de noviembre de 2001. 1.7.9. Comunicado 58 de 15 de noviembre de 2001. 1.7.10. Comunicado 59 de 19 de noviembre de 2001 1.7.11. Circular rectora! 063 de 21 de Junio de 2001. 1.7.12. Resolución rectoral 14804 de 28 de junio de 2001. 1.7.13. Resolución superior 1553 del 28 de abril de 2009. 1.7.14. Resolución superior 1664 del 3 de noviembre de 2010. 1.7.15. Concepto de la Oficina de Asesoría Jurídica del 14 de febrero de 2014.

1.7.2. PRUEBA TESTIMONIAL. Se recibió el día 9 de octubre de 2015, la declaración de la Señora DARYENI PARADA, la testigo, fue Directora de Bienestar Universitario entre los años 2012 a 2015, se encuentra vinculada a la Universidad como estudiantes de pregrado desde 1994 y para los meses de 2001, era profesora y estudiante de Maestría. De su declaración se destaca: En relación con el tema de seguridad "Desde 1994 fui estudiante, para el año 2001 era profesora y estudiaba en la Universidad y en el 2010 realicé un análisis sistémico sobre seguridad y convivencia de la Universidad. Dice que como estudiante conoció todo el proceso de las ventas, dice que para el 2001 se presenta la muerte de dos personas de la Universidad y dice que frente a esa muerte asumió la medida de cerrar la Universidad y sacar ventas informales. Se encontraron drogas, capuchas, pólvora, que luego de esa medida, y la aceleración de muerte y de conflicto, porque en ese momento se estaba hablando mucho el tema de drogas en la Universidad. (...) Por conversaciones encontramos estudiantes de varias universidades que van a vender en la Universidad. Vimos que en relación con las ganancias, unos que dejaban 1.300.000 mensuales, otros, 400.000, yo puedo hacerles llegar los estudios, los sustentos que se tienen para esa época. (...) Dice que en estudio de percepción, se identificó un espacio de extraterritorialidad, en los cuales no intervenía la fuerza pública. (. ) Es una percepción de pauperizar a los estudiantes, de decir que "pobrecito" y las vinculaciones de las ventas tienen que ver también con temas de delincuencia, temas de compras de pólvora, hay unos vínculos, no estoy hablando de que todos sean estudiantes. En las ventas todos no son estudiantes. Es muy importante, tener en contexto el problema, porque la decisión del acuerdo, es una de las formas que la Universidad tiene para darle respuesta al problema. Amarrado también a que dentro de las ventas hay todo lo que es piratería. (...) Dice que en el 94, como estudiantes, no se veía ventas infórmales como estacionales, sino móviles. El tema del aeropuerto, si bien existía, no era así. Desde 1998, hasta el 2001, se

53\ Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado: genera una época de muerte de la Universidad, empiezan a aparecer al interior las estacionarias, de otra manera, que se llevaban los carros de perro al interior, con las pipas de gas que ponían, luego las sacaron y se quedan afuera. (...) De todo lo que es la problemática de las ventas se ha encontrado i) monopolios: hay concentración en ingeniería, uno nos decía, entrégueme a mí, que yo soy el que manejo las ventas. (...)

Nos pasó también cómo una estudiante quiso poner su venta y fue aporreada, atacada y la sacaron de ahí. Ejemplo de esa territorialidad y ese territorio, se han puesto dispensadores, se han dañado, está el tema de monopolio, la alta rentabilidad que dejan las ventas informales, se han encontrado ventas estacionarias y toda la vinculación que tiene con todo lo que es el manejo de pólvora, a través de las ventas se financia, las papas bomba, los minuteros que se maneja en la institución y todo el tema de microtráfico. Es tan alto el tema de vinculación, el año pasado, un vigilante fue agredido cuando trataba de impedir que dañaran las máquinas. No tengo el nombre, sino unos testigos, Rubén Vélez, la deserción tan alta asociada a las ventas, hay estudiantes de unos semestres, de 28 semestres, 24 semestres. (...) 6) De manera concreta, ¿puede decir, las ventas informales en la Universidad, generaban un problema de seguridad al interior de la Universidad? Si. 7) ¿Para el año 2001, las ventas informales generaban problemas de seguridad al interior de la Universidad? Si.

En relación con la vulneración del principio de igualdad que el acto refleja:

"Agrega que desde el 2001, 2002, 2003, se inician todos los procesos de bienestar, los temas de acompañar a todos los actores que tienen que ver con ventas informales, dentro de los actores hay estudiantes, egresados y personas externas a la Universidad de ventas informales. Se trató de acompañarlos a través de una Cooperativa para acompañar a los estudiantes que tienen bajos recursos Se encontró que se pierdan los recursos, sino los inventarios, se dejaron las burbujas y se hicieron convocatorias para participar de esas burbujas. (...) En la zona del "aeropuerto", del estadio y del Teatro al Aire Libre, se encontraron ventas mixtas, dulcería y drogas blandas y duras. Se hace la convocatoria, se pasa puesto por puesto a los estudiantes, donde estaban ubicadas las ventas, se convocan a 125, se caracterizan y se encuentran todos los efectos, frente al tema de los monopolios, de las rentabilidades que dejan las ventas y se encontró temas de la deserción asociadas a las ventas. (...) 12) ¿Al interior de la Universidad, aparte de las medidas sancionatorias, se han tomado otras que propendan para el mismo fin? Sí, en temas de seguridad, de bienestar, de acompañamiento. En temas de seguridad, se implementa la TIP, para que la gente que acuda a la Universidad, sea realmente visitante, se caracteriza todo el tipo de población que ingresa la Universidad. Se fortalece el tema de seguridad y vigilancia en la portería, en algún momento entra el ESMAD también a la Universidad. En temas de bienestar se han encontrado maneras alternativas para que los estudiantes no desvíen su proyecto académico.

2. CONSIDERACIONES 2.1. De la Competencia. Es competente este Tribunal para conocer en primera instancia el medio de control de nulidad simple, de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

Administrativo, que señala: "1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes. 2.2. PROBLEMA JURÍDICO. Respecto al problema jurídico planteado, consiste en determinar si debe declararse la nulidad del acto administrativo demandado, por configurarse las causales de i) expedición irregular por violación del procedimiento ii) falsa motivación iii) violación del principio a la igualdad y de las normas superiores en que se funda. La Causa de los Problemas Jurídicos considerados. Para resolver los litigios que se presentan a los jueces, tan importante es la formulación del problema jurídico, como la identificación de su causa, es así que, con respecto al problema planteado, encuentra esta Dependencia Judicial, que la razón por la cual ante un mismo problema jurídico las partes dan soluciones diametralmente opuestas, se puede afirmar en general, que se debe a que la causa es de diferente connotación jurídica de los hechos, actos, omisiones, porque mientras que para la parte demandante, el acto administrativo adolece los vicios de falta de competencia, falsa motivación, expedición irregular y violación de las normas superiores en las que se funda, para la parte demandada, dichas situaciones no tienen dicha connotación jurídica y no puede declararse la nulidad de los mismos. Adicionalmente la causa del problema jurídico es probatoria ya que para el demandante, hay falsa motivación en tanto, no hay relación entre las ventas informales y el problema de seguridad de la Universidad, mientras que para la Universidad, sí existe esta relación.

3. MARCO NORMATIVO. 3.1. AUTONOMÍA UNIVERSITARIA. El Artículo 69 de la C.N. establece el principio de autonomía universitaria, y, a renglón seguido, determina la facultad con la que cuentan las universidades de darse sus directivas y regirse por sus estatutos, siempre y cuando se encuentre su actividad dentro de la Ley:

"ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

Demandante: iSAAC uulT ZAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 í401126 Radicado:

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior".

En desarrollo de este Artículo, se expidió la Ley 30 de 1992, por medio de la cual se organiza el servicio público de educación superior". A su vez, en el artículo 16 y el Artículo 35 de la Ley 30 de 1992 determinan cuáles son las instituciones de Educación Superior, clasificándolas en: a) Instituciones Técnicas Profesionales, 12I Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas y c) las Universidades.

Luego, la misma Ley 30 en sus artículos 17 a 19 otorga un concepto de cada una de ellas, sobre el cual se fundamenta el cambio de denominación, así: "Artículo 17. Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel. Artículo 18. Son instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización. Artículo 19. Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional. Estas instituciones están igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, de conformidad con la presente Ley."

El principio de autonomía universitaria establecido por el Constituyente ha dado lugar a que el legislador, en la Ley 30 de 1992, se haya ocupado de establecer, normas generales para su organización y funcionamiento y haya dedicado todo un capítulo a establecer el alcance de la autonomía de las instituciones de educación superior, identificando que, tanto para las universidades como para las instituciones universitarias, dicho principio implica la posibilidad de darse y modificar sus propios estatutos y designar sus autoridades académicas y administrativas, entre otros,siempre dentro de la ley y los principios y derechos constitucionales. Así lo establece la Ley:

"IV. Autonomía de las instituciones de educación superior 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Artículo Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de función institucional. Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias, o, escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley, en los siguientes aspectos: Darse y modificar sus estatutos; Designar sus autoridades académicas y administrativas; Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos; Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que sus alumnos; Adoptar el régimen de alumnos y docentes, y Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y c) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, lcfes. Artículo 30. Es propio de las instituciones de educación superior la búsqueda de la verdad, el ejercicio libre y responsable de la critica, de la cátedra y del aprendizaje de acuerdo con la presente ley.

3.2. Régimen legal propio de los entes universitarios autónomos/ del estatuto superior universitario.

Según lo recordó la Corte Constitucional en Sentencia C-299 de 1994, un ente universitario autónomo se caracteriza por ser una entidad autónoma dentro de la estructura del Estado, que no pueda clasificarse como descentralizado por servicios, pero sobre todo tienen régimen legal propio.

Lo anterior por cuanto, se ha entendido que la autonomía tiene como finalidad la no injerencia en los campos propios de su naturaleza, es decir, en el desarrollo del libre pensamiento, la libertad de cátedra, el desarrollo investigativo, la gestión de los asuntos propios. Empero, no debe perderse de vista que ésta se encuentra restringida por los principios de equidad, justicia y pluralismo. Así lo sostuvo la Corte Constitucional: "De esta regulación se puede concluir que la autonomía universitaria, implica su no pertenencia a ninguna de las ramas del poder público, es decir, por tratarse de entes educativos de nivel superior, el Legislador quiso darles libertad de acción en los campos propios de su naturaleza, con restricciones excepcionales por los principios de equidad, justicia y pluralismo3 y, además, para que esta formación académica se alcance en un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo y financiero4.

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C-1435-00 M.P. Dra Cristina Pardo Schlesinger T-492 de 1992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández

Y adicionalmente, por disposición constitucional tienen un régimen legal propio, que es frente a este y frente a las normas constitucionales que debe ceñirse el ejercicio de la autonomía universitaria, que sea de paso aclarar no es absoluta, sino restringida.

Para el desarrollo de este acápite, resulta pertinente remitirse a las definiciones que de la acepción estatuto brinda el Diccionario de la Real Academia Española, el cual otorga los siguientes conceptos: "1. m. Establecimiento, regla que tiene fuerza de ley para el gobierno de un cuerpo. 2. m. Ordenamiento eficaz para obligar; p. ej., un contrato, una disposición testamentaria, etc. 4. m. Der. Régimen jurídico al cual están sometidas las personas o las cosas, en relación con la nacionalidad o el territorio"5.

Como se anotó en líneas anteriores, una de las manifestaciones más importantes que tiene el principio de autonomía universitaria, es la posibilidad con la que cuentan estas instituciones de autorregularse, es decir, de darse sus propios estatutos y que éstos sirvan de parámetro o referente para determinar la elección de sus autoridades y establecer las normas que determinarán la organización interna de la Institución.

3.3. DE LA INTANGIBILIDAD DEL REGLAMENTO.

Como se vio en el anterior acápite, el reglamento es "una declaratoria unilateral realizada en ejercicio de función administrativa, que produce efectos jurídicos generales en forma directa"6 El Artículo 123 de la C.N. establece: "ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. #os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.

http://dle.rae.es/?w=estatuto&o=h consultado el 14/10/2015 Ver. GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo I. Capítulo VII-17. administrativo. del derecho fuentes VII. Las http://www,qordillo.com/pdf tomo1/capituloVII.pdf 6 6

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126

En cuanto a la producción de efectos jurídicos, generales, en forma directa, se destaca que es capaz de acarrear consecuencias jurídicas, para un número indeterminado de personas o de casos, y que es susceptible de producirlo por sí mismo.

El contenido del Artículo 123 de la C.N. implica que la administración no pueda dictar sus reglamentos y acto seguido incumplirlos, más aún, cuando éstos gozan de la presunción de legalidad y de la fuerza ejecutoria que caracteriza a los actos administrativos. Esta tesis es expresada por GORDILLO, en los siguientes términos:

"Por una parte no se puede en verdad decir que la administración pueda dictar reglamentos y acto seguido incumplirlos; hasta ahora se sigue entonces aceptando la aplicación al reglamento del principio de la presunción de legitimidad de los actos administrativos: Éste los haría, si no válidos por específica subsunción legal, al menos válidos por habilitación temporaria.55 No cumplir el propio reglamento parece una autocontradicción tan manifiesta que nadie verdaderamente la ha sostenido nunca: Es más bien al contrario, invocando el principio de legalidad de la administración, que se postula que ella nunca puede violar sus reglamentos"7.

Juan Carlos CASAGNE expone que los reglamentos "son actos unilaterales de la Administración que crean normas jurídicas generales y obligatorias, operando sus efectos en el plano externo a través de la regulación de situaciones personales y objetivas".

Se ha identificado además una relación jerárquica entre el reglamento como acto administrativo que regula situación de carácter general, frente al acto administrativo que regula situaciones de carácter particular y concreto.

Así lo ha expresado la Doctrina: "Ahora bien, dada la prelación jerárquica que tiene el reglamento sobre el acto administrativo, que por su naturaleza es concreto y de carácter individual, éste precisa adaptarse a las normas generales que prescriba aquél. De este principio, se desprenden consecuencias que hacen al régimen jurídico del reglamento, a saber: a) La Administración no puede derogar singularmente, por un acto administrativo, un reglamento, ya fuere éste de ejecución, delegado, autónomo, de necesidad o de urgencia. b) El órgano administrativo superior puede derogar el reglamento del órgano inferior, modificarlo mediante otro acto de alcance general, si posee competencia y potestad reglamentaria c) El órgano administrativo superior que carece de potestad reglamentaria puede derogar un reglamento del órgano inferior, de oficio, o al resolver el recurso jerárquico, donde se cuestione el reglamento. Pero nunca puede

7

Ibídem

dictar un acto administrativo de excepción que no se ajuste al reglamento, ya que ello violaría la garantía de igualdad ante la Ley"8.

A la postre, señala el autor que la prohibición de alterar o violar un reglamento mediante el dictado de un acto administrativo, constituye una vulneración del principio de legalidad.

Esta teoría, también llamada de la "intangibilidad del reglamento", ha sido desarrollada en el ordenamiento jurídico colombiano, a través de la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando estima que la autoridad administrativa se encuentra en el deber de respetar la legalidad que ella misma crea y bajo la prohibición que para ella rige de alejarse de sus propias disposiciones. Una interpretación en sentido contrario, implicaría transgredir el principio de legalidad. Así pues, ha considerado el Máximo Tribunal de lo contencioso administrativo, que los reglamentos, mientras que estén vigentes, como actos administrativos generales, deben ser observados y cumplidos obligatoriamente por quien lo expide y no pueden dejar de acatarse.

Así lo expresó la Corporación, en decisión reciente, mediante la cual se anuló la elección del Magistrado de la Corte Constitucional, Alberto Rojas Ríos:

"Las disposiciones contenidas en el Reglamento, de una Corporación Judicial, son una manifestación clara y explícita de normas jurídicas vinculantes que se integran al ordenamiento jurídico con plena capacidad y efectos. Tales estatutos internos gozan de la denominada "intangibilidad", construcción conceptual propia del Derecho Administrativo en la cual la administración - en el sub-examine el Consejo de Estado desplegó función administrativa - debe respetar la legalidad que ella misma crea y se le prohíbe alejarse de sus propias disposiciones. Lo contrario implica violar el principio de legalidad de las actuaciones administrativas procediendo por fuera del cauce y de los límites jurídicos establecidos, tal como de antaño lo viene reconociendo la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, entre otras en sentencia de 6 de marzo de 2012, M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado, demandado: Fiscal General de la Nación. Por ello, los Reglamentos mientras estén vigentes, como actos administrativos generales que son, deben ser observados y cumplidos obligatoriamente por parte de las propias Corporaciones que los expidieron para regular, organizar y formalizar sus actuaciones administrativas y no pueden dejar de acatarse, porque en tal evento se estaría ante una flagrante violación a una norma jurídica de carácter superior. En efecto, se reitera, los Reglamentos de las Corporaciones Judiciales como desarrollo del principio de legalidad y manifestación del Estado de Derecho, son actos administrativos de carácter general con vocación de permanencia en el tiempo, de obligatorio cumplimiento por parte de sus destinatarios y sin posibilidad de excepción en su aplicación para un caso concreto en tanto incurriría en una protuberante arbitrariedad que conllevaría a la ilegalidad de la actuación. De igual manera la inobservancia de los preceptos normativos, en este caso de los Reglamentos, rompe y trastoca el sistema jurídico violentando su coherencia y consistencia y consecuencialmente creando incertidumbre en los receptores del derecho y su desorientación en la respuesta frente a los supuestos legales"9.

CASSAGNE, JUAN CARLOS. EL ACTO ADMINISTRATIVO. TEORÍA Y RÉGIMEN JURÍDICO. TEMIS, Bogotá, 2013. P. 117. 9 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION QUINTA. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ. Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014). Radicación número: 11001-03-28-000-2013-00024-00. Actor: PABLO BUSTOS SANCHEZ. Demandado: MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 8

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

3.4. Principio de transparencia y participación en la elaboración de reglamentos.

Al interior de un sistema social y democrático de derecho, el ejercicio de la potestad reglamentaria, como expresión del principio de autonomía, es admisible, dentro de un marco que aboga por principios tales como el de legalidad, de jerarquía normativa, de publicidad, irretroactividad de lo no favorable, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad. Sobre ello, expresa SÁNCHEZ MORÓN:

"Por otro lado, en la elaboración de los reglamentos deben aplicarse —lo que no siempre ocurre- los principios de transparencia y participación. La era de los reglamentos ha de caracterizarse también en un sistema democrático, por un procedimiento abierto de aprobación de estas normas, en el que los objetivos, los motivos y las intenciones del titular de la potestad reglamentaria se conozcan desde un principio y en el que todos los sujetos interesados tengan la oportunidad de intervenir exponiendo sus alegaciones y sugerencias. Todo ello, como es lógico cohonestado con el principio de eficacia normativa, que en algunos casos, los menos, impone la adopción rápida de normas para subvenir a necesidades coyunturales"1°

Es por lo anterior que la adopción de un reglamento deba estar sujeta a un procedimiento que garantice "la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de las disposiciones administrativas que les afecten"11. 3.5. VICIOS DE FORMA EN LA EXPEDICIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. El elemento forma del acto administrativo se refiere no sólo a la manera en la que declara la voluntad sino también al procedimiento12 anterior a su formación y a la publicidad de la misma. Sobre este aspecto, la doctrina ha manifestado que, no cualquier forma tiene entidad para ser causal de anulación del acto, y que el fallador debe observar la transcendencia y la entidad de la misma, a fin de determinar la gravedad del vicio. Así lo señala CASAGNE: "Se ha visto que el hecho de que la forma sea o no esencial tiene transcendencia para determinar la gravedad del vicio (y, por ende, si la nulidad es absoluta o relativa) (...) si un defecto formal produce una violación apreciable en el ordenamiento jurídico administrativo y su mantenimiento fuera incompatible con el orden público se está en presencia de un vicio sobre la forma esencial, sancionado con la nulidad absoluta del acto administrativo. Ello ocurre, en principio, en aquellos supuestos no todos, en que el ordenamiento considera que se trata de un procedimiento especial (... ).

10 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho Administrativo: Parte General. Sexta Edición. Editorial Tecnos. 2010. P. 186. 11 Ibídem. 12 CASSAGNE, JUAN CARLOS. EL ACTO ADMINISTRATIVO. TEORÍA Y RÉGIMEN JURÍDICO. TEMIS, Bogotá, 2013. P. 256.

Demandante: ISAAC BUITRACO Cil.)!NTANA 05001 23 3:3 000 2014 001126 Radicado:

En cambio y cuando —por ejemplo- la norma exige taxativamente una forma determinada y el acto administrativo se ha emitido, pero bajo otra forma distinta,., lo que se halla en juego, por lo general, es la rigidez de la forma violada que llevará a quien revise el acto, a declarar, inexorablemente, la nulidad del mismo y a aplicar la sanción establecida en la norma, o bien, la que corresponda, según el carácter esencial o no, de la forma violada (...) A. Vicios relativos a las formas del proceso de integración de la voluntad administrativa. "Se refieren a la serie de trámites y requisitos que deben cumplirse previamente a la declaración de la voluntad por parte del órgano administrativo. La jurisprudencia recoge innumerables casos donde se analizan los vicios del proceso de integración de la voluntad. En el supuesto de que se hubiere violado el derecho de defensa, no otorgando al administrado una razonable oportunidad para ejercitarlo, el acto resultante se hallará afectado por nulidad absoluta. (...) Los defectos de forma previos a la declaración, producen la nulidad relativa del acto, salvo que la forma estuviera impuesta por consideraciones que hacen al orden público administrativo. (...) Por lo demás, como se ha señalado, el principio de informalismo nunca puede ser invocado a favor de la Administración, ya que se trata de un instituto cuya finalidad es la defensa del particular, por cuya causa, siempre juega a su favor"

En relación a la importancia de la participación ciudadana en la elaboración de reglamentos, de la mano de SÁNCHEZ MORÓN, tenemos que: "El principio de participación de los ciudadanos en la elaboración de los reglamentos, tiene. pues, rango constitucional como se reconoce unánimemente (...) de todas maneras, la audiencia sólo es obligada cuando se trate de reglamentos ad extra. Por el contrario, no lo es cuando se trate de reglamentos organizativo. (...). Así las cosas, tratándose de reglamentos ad extra, el respeto por las formas, está directamente relacionado con el derecho de defensa y el principio de publicidad. Lo anterior implica que su transgresión no signifique un vicio puramente accidental sino que implique un vicio sustancial porque transgrede el principio democrático que debe estar presente en la construcción del derecho, en la medida en que cierra la posibilidad de que un proyecto sea discutido por los ciudadanos que se verán afectados con él.

En relación con los términos entre debates que deben respetarse, la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, ha sido insistente en anular los proyectos de acuerdo presentado por los concejos municipales, que sean aprobados sin respetar el término de 3 días entre uno y otro debate. En estas sentencias, se ha expuesto de manera reiterada, la importancia que para garantizar el principio democrático ha tenido el respeto por la formalidad contenida en la Ley. Así lo ha expuesto esta Corporación: "Entiende la Sala que los proyectos de acuerdo deben aprobarse en 2 debates que se realizan en días diferentes, el primero se surte en la comisión y el segundo en la plenaria, y que entre uno y otro debe transcurrir un término de 3 días, logrando así que los Concejales estudien y analicen los alcances del potencial acuerdo, una vez cuenten con elementos de juicios para su aprobación o no en el segundo debate, sin que las decisiones se adopten de forma desprevenida y apresurada. Respecto a la exigencias contempladas en la ley para la formación de la voluntad política de los órganos deliberativos, la Corte Constitucional ha dejado sentado que sin ánimo de caer en excesos ritualistas y en aplicación al principio de instrumentalidad de las formas, es relevante la labor del juez constitucional al

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126

supervisar la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas, "y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa"." Esto significa que la formalidad, en este caso, de la expedición del acto administrativo antes analizada, no puede considerarse como accesoria o accidental, sino sustancial y esencial, no sólo por la finalidad que se busca con la norma, sino dada una interpretación exegética del artículo 73 de la Ley 136 de 1994. Destaca también la intérprete constitucional que la posición actual y mayoritaria sostiene como noción mínima de democracia "un conjunto de reglas de procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas14, lo que lleva a concluir que las reglas son inherentes a la democracia pues reglamentan las mayorías y minorías, las elecciones y actuación de las corporaciones públicas, las condiciones de ejercicio de libertad política y la protección de intereses básicos de los seres humanos, y agrega: "En otras palabras, el carácter reglado es una característica distintiva del modelo democrático, y se manifiesta desde la elección de los representantes, hasta el producto final de la actuación de éstos. Las reglas procedimentales constituyen por lo tanto un instrumento para la consecución de los valores sustanciales perseguidos mediante la actuación democrática, pero a su vez, por su importancia, adquieren un valor sustantivo, de manera tal que "los procedimientos constituyen una buena parte de la sustancia de la democracia moderna"15. En el mismo sentido ha afirmado la doctrina: "[e]l procedimiento democrático no es una actividad espontánea, sino un producto de reglas. Estas reglas no son arbitrarias sino que están diseñadas para maximizar el valor epistémico de aquel proceso (...) este valor depende de varios factores, incluyendo la amplitud de la participación en la discusión entre aquellos potencialmente afectados por la decisión que se tome; la libertad de los participantes de poder expresarse a sí mismos en una deliberación; la igualdad de condiciones bajo las cuales la participación se lleva a cabo; la satisfacción del requerimiento de que las propuestas sean apropiadamente justificadas; el grado en el cual el debate es fundado en principios en lugar de consistir en una mera presentación de intereses; el evitar las mayorías congeladas; la extensión en que la mayoría apoya las decisiones; la distancia en el tiempo desde que el consenso fue alcanzado y la reversibilidad de la decisión. Las reglas del proceso democrático tratan de asegurar que estas condiciones sean alcanzadas en el máximo grado posible con el objeto de que las leyes que se sancionen resulten ser guías confiables para conducir a principios morales"16 . Nunca mejor sintetizada la íntima relación existente entre los valores sustantivos asociados a la democracia con el respeto a la reglas como condición necesaria e indispensable para su consecución.17 "18

4. CASO CONCRETO

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Sentencia C-816/2004. M.P: Jaime Córdoba T y Rodrigo Uprimny Y.

14 En este sentido ANDREA GREPPI, Concepciones de la democracia en el ordenamiento jurídico contemporáneo, Madrid. Ed. Trotta, 2006. 15 ANDREA GREPPI, Ob. Cit. p. 31. 16 CARLOS SANTIAGO NINO, La Constitución de la Democracia Deliberativa. Barcelona, Ed. Gedisa, 1996, p. 271. 17 CConst C-141/2010. M.P: Humberto A. Sierra P 18 Ver: REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDO. DEMANDANTE SECRETARIA GENERAL GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA- NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO N' 001 DE 2015 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE DABEIBA. RADICADO 05001-23-33-000-2015 00441-00. INSTANCIA ÚNICA. ASUNTO Trámite de los Proyectos de Acuerdo Municipal -- Término entre el Primer y Segundo Debate. PROVIDENCIA 51-028. SALA PRIMERA DE ORALIDAD. M.P. Alvaro Cruz Riaiio. Medellín, Marzo dos (2) de dos mil quince (2015). REFERENCIA REVISIÓN DE ACUERDO. DEMANDANTESECRETARIA GENERAL -GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA. NORMA OBJETO DE REVISIÓN ACUERDO N° 010 DE 2014 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CARAMANTA. RADICADO 05001-23-33-000-2014 02159-00. INSTANCIA Trámite de ÚNICA. ASUNTO los Proyectos de Acuerdo Municipal — Término entre el Primer y Segundo Debate. PROVIDENCIA SI0012 de 2 de Marzo de 2015.

Demandante: Rafficado

ISAAC BUIr 05001 23 33 000 2011

.A.11

Como se anunció en el problema jurídico, corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo demandado se encuentra viciado por falsa motivación, por expedición irregular y por violación a las normas superiores en que se funda. En consecuencia, se analizará cada uno de los cargos, a fin de determinar si se lograron probar la existencia de vicios que conlleven a la anulación del Acuerdo Superior 206 de 3 de Diciembre de 2001, "por el cual se constituye en falta disciplinaria la venta informal y cualquier forma de auxilio a las ventas informales dentro de las instalaciones de la Universidad.

4.1. FALSA MOTIVACIÓN

Respecto al cargo de falsa motivación, considera la Sala que no se encuentra probado en el presente proceso. Lo anterior, debido a que la Sala difiere de la interpretación que hace la parte actora en relación con la carga de prueba en el análisis del cargo. El actor, a lo largo de su disertación alega que la Universidad no logra demostrar que la situación de inseguridad por la que atravesaba la Universidad en el momento estaba relacionada con las ventas informales.

Frente a ello, tiene claro la Sala que el vicio de falsa motivación que alega, debe probarlo el actor, de conformidad con el contenido del Artículo 177 del CPC, que dispone "Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen". Es decir, es él quien debe determinar que no existía ninguna relación entre la decisión tomada por el Consejo Superior Universitario de declarar como falta grave en el reglamento estudiantil las ventas informales y la situación de inseguridad. Esta carga que debe cumplir el actor, la

omite

en

el

presente

proceso.

Contrario sensu, con la prueba rendida al interior del proceso, la Universidad da cuenta de las medidas que estaba tomando, con anterioridad a la expedición de los actos administrativos demandados, tendientes a contrarrestar la situación de inseguridad por la que atravesaba la Universidad. Ello puede apreciarse en los siguientes comunicados:

• Comunicado 56 de 9 de Noviembre de 2001:

"Ante el asesinato de dos jóvenes estudiantes perpetrados por personas ajenas a la institución y respondiendo al clamor general de la comunidad universitaria (...) En vista de que las ventas ambulantes propician el ingreso de personas sin relación alguna con el ALMA

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126 MÁTER, facilitan la venta de sustancias sicoactivas, atentan contra la propiedad intelectual y contra la salud pública, nos permitimos informar lo siguiente: Quedan terminantemente prohibidas las ventas ambulantes en la institución; (...) Se restringirá el ingreso de personas ajenas a la institución (...) Estas medidas buscan propiciar el cumplimiento de la misión institucional en un clima de convivencia y serán aplicadas, tanto en la ciudad universitaria como en las demás sedes" (fi. 37).

• Comunicado 58 de 15 de Noviembre de 2001- Actos delincuenciales. Allí se establecen una relación de actos delincuenciales, relacionados mes a mes, junto el señalamiento de que muchos de ellos son causados por personal ajeno a la comunidad universitaria.

• Comunicado 59 de Rectoría de Noviembre 19 de 2001 (fls. 42 y 43), en el cual se indica que la administración central ha procurado negociar con los venteros informales, "con el ánimo de buscar solución a los problemas". Ahí se establece que el enfoque de la Universidad está orientado a atender la problemática de los estudiantes y no de las personas ajenas a la Universidad. Allí se establece: La actividad de las ventas informales no es compatible con la institución, entre muchas otras razones, por las siguientes: • • •

• • • • •

"Afectan negativamente el ambiente académico, necesario para las actividades de investigación, docencia y extensión. Ocupan importantes zonas de circulación de transeúntes y utilizan áreas comunes de un espacio que es privado, no público. Ponen en alto riesgo a la salud y la integridad de los miembros de la comunidad universitaria, por la utilización indebida de cilindros gas, instalaciones eléctricas de contrabando y preparación de alimentos sin los debidos controles de sanidad. Alteran las condiciones físicas y ambientales de la institución. Dificultan el control a la circulación de productos ilícitos, tales como libros, CD'S y casetes piratas y propician el comercio de drogas y de bebidas alcohólicas. Constituyen una competencia desleal para las ventas formales autorizadas. Favorecen el ingreso de personas no vinculadas a la Universidad. Estimulan la proliferación indefinida de ventas formales, sobre la premisa de igualdad de derechos.

También se encuentra relacionado la Circular 36 de 21 de Junio de 2001, expedida por Rectoría, sobre ventas informales, en la cual señala: "La Rectoría solicita a todas las personas que trabajan en la Ciudad Universitaria, que se abstengan de guardar pipetas de gas, estufas, cafeteras, hornos, asadores y toda clase de muebles y enseres ajenos a las actividades de la Institución, en las oficinas, salones, talleres, cocinetas, buitrones y cuartos eléctricos; y al personal de vigilancia, que no permita el ingreso de esos implementos a las instalaciones universitarias. El rector les recuerda que el no acatamiento de esta prohibición constituye falta disciplinaria".

Aunado a lo anterior, en el expediente también reposa la Resolución Rectoral 14804, en la cual, se señala el riesgo al cual se encuentra expuesto la comunidad universitaria con el almacenamiento inadecuado de cilindros de gas. Lo cual, también da cuenta del riesgo que puede representar para la comunidad universitaria el ejercicio de ventas informales, esto, es, no sujetas al control y regulación por parte de la Universidad.

Demandante: ISAAC EA, R.AGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado:

Corolario de lo expuesto, el testimonio de la Dra. DARYENI PARADA, que será valorado, por cuanto, a pesar de que al momento en que se expidió el acto administrativo aún no era directora de Bienestar Universitario, sí fue clara al señalar en que pertenece a la comunidad universitaria desde 1994 y puso en conocimiento del Despacho sobre la situación de seguridad y convivencia de la Universidad.

El Despacho le da credibilidad a su declaración por su precisión en relación con los resultados que arrojaron los estudios relativos a las ventas informales, circunstancias que no se limitan a la época en que la testigo hizo, sino que venían desde antes.

De su declaración se destaca: "Se encontró todo el tema de microtráfico. Todos esos temas aparecen como vinculados, se le dio la oportunidad a los estudiantes, para el 2012, 2013 se hace una georeferenciación en la Universidad de dónde están ubicadas las ventas informales, se encuentran ventas de artesanías, muchas ventas de cds y software sin legalización y se identifican espacios donde hay ventas mixtas.

En la zona del "aeropuerto", del estadio y del Teatro al aire libre, se encontraron ventas mixtas, dulcería y drogas blandas y duras. Se hace la convocatoria, se pasa puesto por puesto a los estudiantes, donde estaban ubicadas las ventas, se convocan a 125, se caracterizan y se encuentran todos los efectos, frente al tema de los monopolios, de las rentabilidades que dejan las ventas y se encontró temas de la deserción asociadas a las ventas. Encontramos estudiantes que llevaban 24, 28 semestres en la Universidad con promedios muy bajos. Encontramos varias características de los estudiantes en ventas, encontramos estudiantes que son empleados, son personas que les pagan por turnos, por horas, estando en el puesto de ventas, encontramos la segunda, estudiantes que son dueños en los puestos de venta, que son vendedores y vemos estudiantes que tienen varios puestos de venta.

Por conversaciones encontramos estudiantes de varias universidades que van a vender en la Universidad. Vimos que en relación con las ganancias, unos que dejaban 1.300.000 mensuales, otros, 400.000, yo puedo hacerles llegar los estudios, los sustentos que se tienen para esa época. (...) Los espacios en los que están las formales y las informales son los mismos. La segunda, es el tema del valor, hay un contraste entre las ventas formales y las informales. Las ventas informales son mucho más baratas y como estrategia de bienestar se implementan unos dispensadores para los estudiantes. Nos encontramos que la mayoría de esas máquinas fueron dañados. Amarrado a esto, tuve una conversación con un muchacho, que hizo parte de la guerrilla que nos contaba que los dispensadores de tinto los utilizaban para comprar la pólvora, en muchos momentos esos dispensadores eran obstruidos. Es una percepción de pauperizar a los estudiantes, de decir que "pobrecito" y las vinculaciones de las ventas tienen que ver también con temas de delincuencia, temas de compras de pólvora, hay unos vínculos, no estoy hablando de que todos sean estudiantes. En las ventas todos no son estudiantes. Es muy importante, tener en contexto el problema, porque la decisión del acuerdo, es una de las formas que la Universidad tiene para darle

Demandante: ISAAC BUITRAGO QUINTANA Radicado: 05001 23 33 000 2014 001126

respuesta al problema. Amarrado también a que dentro de las ventas hay todo lo que es piratería. Dice que en el 94, como estudiantes, no se veía ventas infórmales como estacionales, sino móviles. El tema del aeropuerto, si bien existía, no era así. Desde 1998, hasta el 2001, se genera una época de muerte de la Universidad, empiezan a aparecer al interior las estacionarias, de otra manera, que se llevaban los carros de perro al interior, con las pipas de gas que ponían, luego las sacaron y se quedan afuera

De todo lo que es la problemática de las ventas se ha encontrado i) monopolios: hay concentración de espacios y concentración de ventas ii) manejos territoriales: en ingeniería, uno nos decía, entrégueme a mí, que yo soy el que manejo las ventas. Nos pasó también cómo una estudiante quiso poner su venta y fue aporreada, atacada y la sacaron de ahí. Ejemplo de esa territorialidad y ese territorio, se han puesto dispensadores, se hán dañado, está el tema de monopolio, la alta rentabilidad que dejan las ventas informales, se han encontrado ventas estacionarias y toda la vinculación que tiene con todo lo que es el manejo de pólvora, a través de las ventas se financia, las papas bomba, los minuteros que se maneja en la institución y todo el tema de microtráfico.

6) De manera concreta, ¿puede decir, las ventas informales en la Universidad, generaban un problema de seguridad al interior de la Universidad? Si.

10) ¿Las ventas informales generaban, suscitaban o proliferaban, las ventas al interior? Sí. 11) Mencionó que ha habido un estudio sistemático alrededor de las ventas informales, qué conclusiones generaron esos estudios? Que hay ventas legales e ilegales. Las legales, en términos de estado, no incluyen la piratería. Hay ilegales, y hay mixtas que tienen que ver con alimentos, piratería, en las cuales se expenden drogas blandas y duras. Por tipologías, se conoce cuál es la población que accede. El 33% de los profesores compran piratería, software. La dulcería los que más lo compran son los estudiantes, hay otro estudio sobre satisfacción de lo formal en la Universidad. Hay una caracterización académica, de los estudiantes, que se acogieron a las ventas. (...)

14) ¿Frente a las ventas informales se puede ejercer ese control? No, inclusive se le mandó a la Secretaría de Salud y nos contestó que le quedaba muy difícil ejercer control, por ejemplo, en la manipulación de alimentos.

Así, está en desacuerdo la Sala con la solicitud del demandante de no tener en cuenta el testimonio rendido, ya que, precisamente, el estudio del 2010 se realizó, como es obvio, debido a la creciente situación de inseguridad y la dificultad en la convivencia, que motivó a la elaboración de la investigación. Es decir que el estudio es una consecuencia —posterior- de una causa —anterior- cual fue, la situación de inseguridad de la Universidad y su relación con las ventas ambulantes. De otro lado, la motivación que se expresa en Acuerdo 206 de 2001, proferido por el Consejo Superior Universitario es coincidente con lo expresado en los comunicados rectorales expedidos durante el mes de noviembre de 2001 y con lo expresado por la testigo en su declaración, y es que, en síntesis, al tratarse de ventas que no están formalizadas, se escapan del control de la Universidad, y con ello, i) se facilita el tránsito de personas externas a la comunidad universitaria ii) se

Demandante: ISAAC t1IITRA.GO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126 Radicado;

utilizan cilindros y pipetas de gas, y con ello, es posible que ocurra un accidente iii) se facilita el microtráfico iii) no hay condiciones de salubridad e higiene de los productos que se comercializan y) se venden productos ilícitos y piratería, vi) pauperizan a los estudiantes porque los emplean, en negocios de los cuales son propietarios personas externas a la Universidad vii) se apropian del espacio público, entre otros.

Esta es la motivación que observa la Sala, está contenido en el acto administrativo demandado (ver. FI. 53) y dio lugar a la expedición del acto. En síntesis, el cargo de falsa motivación alegado por la parte actora, no se encuentra probado. 4.2. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD. En segundo lugar, pasará la Sala a analizar el cargo de violación al principio de igualdad. En esta medida, el demandante señala que una medida que restrinja las ventas informales afecta un alto porcentaje de la población y que la "normatividad colombiana, no consagrada como ilícita la conducta restringida y sancionada por el Acuerdo Superior 206". Dice que se trata de una medida de discriminación negativa.

Esta tesis no la comparte tampoco la Sala por cuanto, como bien se explicó en el acápite sobre autonomía universitaria, es posible que un autoridades universitarias decidan regular o formalizar ciertas actividades, más aún cuando constata que las mismas, pueden llegar a desviar de la misión que la Universidad tiene o atente contra la seguridad de la comunidad universitaria. En segundo lugar, se le recuerda que el mandato de igualdad, tal como lo expone BERNAL PULIDO, se expresa en cuatro mandatos: "i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas. ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento en común iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se .encuentren también en una posición en parte similar, en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes"19

En la demanda, no se expone el trato discriminatorio entre sujetos que se encuentren en situaciones diferentes, no se identifican los sujetos que se están comparando. Además, porque la medida sancionatoria en sí se impone para todos los estudiantes sin discriminación entre unos y otros. BERNAL PULIDO CARLOS. El derecho de los derechos. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2005. 19

Demandante. ISAAC BUITRAGO QUINT Radicáriú: 05001 23 33 000 2014 001126

En tercer lugar, si se observa, el testimonio de la Dra. PARADA y los comunicados expedidos al interior de la Universidad, dan cuenta además de las medidas de discriminación positiva que ha tomado la universidad para mitigar los efectos que esta decisión pueda traer a la comunidad estudiantil, permitiéndole, a través de los programas de bienestar universitario, otras formas, de sustento, que les permita enfocarse mejor en sus estudios.

En cuarto lugar, no se trata, como se observa de una decisión caprichosa, debido a que va acompañado de una carga argumentativa que da cuenta de las decisiones que conducen a la Universidad a expedir la prohibición, ligadas no sólo al tema de seguridad, sino también ala salud pública, teniendo en cuenta los riesgos que para la comunidad universitaria implicaba la presencia de pipetas de gas, por las ventas de comidas, y la falta de control relativa a la manipulación de estos alimentos.

4.3. Violación de normas superiores.

Frente a este cargo, el demandante expone dos aspectos, el primero de ellos que el acto administrativo demandado, significó una modificación al reglamento estudiantil sin que ello fuera así anunciado. Sin embargo, no señala cuál es la norma superior que esta práctica transgrede.

En este sentido, considera la Sala que este asunto, es de técnica legislativa, tal como lo establece la defensa y que no constituye un vicio que desvirtúe la legalidad del acto acusado. De hecho, revisado el Estatuto Superior Universitario, la Sala no encuentra ningún precepto que indique que las modificaciones al reglamento estudiantil deban referirse expresamente al mismo.

De otro lado considera el accionante que es ilegal que se califique la gravedad de una falta de manera anticipada, sin examinar una a una cada conducta. Al respecto, es pertinente señalarle al actor, que una falta disciplinaria puede ser calificada por criterios subjetivos o de manera objetiva y que la calificación anticipada de una falta, se corresponde, de manera más satisfactoria. con el principio de legalidad en materia sancionatoria, ya que, de una vez se conoce cuál es la magnitud de la sanción por la comisión de la misma. El hecho de que previamente se consigne en el reglamento estudiantil, no sólo la gravedad de la falta sino también la sanción aplicable como consecuencia de la comisión de la

UINTANA Demandante: ISAAC U.WiR 05001 23 ' 000 2014 00 126 Radicado:

misma, impide que quede al arbitrio del investigador el establecimiento de su calificación, lo cual satisface más el principio de legalidad.

Lo anterior tampoco contradice con la posibilidad establecida en los estatutos de examinar otras circunstancias que conduzcan a determinar la calificación de las faltas, teniendo en cuenta, que, a diferencia de lo contemplado en el derecho penal, en el derecho disciplinario puede haber lugar a tipos disciplinarios abiertos que permitan la calificación de la conducta una vez se haya cometido y se estudien los demás elementos del tipo. Es decir, que, en esta materia, es perfectamente posible que la norma contemple los dos casos, que la falta sea a priori determinada en la ley o el reglamento, o que la intensidad de la misma, sea determinada y valorada por quien sanciona.

Finalmente sí es ostensible la violación al estatuto superior, el hecho de que entre uno y otro debate no se haya respetado el término de un mes. Lo anterior, a diferencia de lo expuesto por la demandada, de ninguna manera constituye un vicio accidental, sino que es un vicio sustancial en la elaboración de reglamentos.

Los términos entre debates en la organización de un reglamento tienen como finalidad garantizar el principio de publicidad y el principio democrático, de manera que con él se permita que, en ese lapso, los ciudadanos, o los administrados, a quienes van dirigido el reglamento puedan participar, directamente, o a través de asociaciones, en la elaboración de la disposición normativa que los va a regir. Lo anterior, se explica con suficiencia en la parte motiva de esta providencia (p. 21 y ss. Acápite 3.5.)

El término de un mes, contenido en el Estatuto Superior Universitario, garantiza que haya mayor difusión de la modificación al reglamento que se discute y da lugar a que pueda satisfacerse, en la mayor medida posible, la información pública, previa a la aprobación del acto administrativo.

En el expediente está probado que el Artículo 63 del Estatuto Superior Universitario dispone que la modificación del reglamento estudiantil, impone al Consejo Superior Universitario, respetar la diferencia de un mes entre uno y otro debate para su aprobación.

También está probado, con las actas 157 y 158 de 2001, que en el orden del día de 26 de noviembre de 2001, del Consejo Superior Universitario, se incluyó

Demandante: ISAAC UITHAGO QUINTANA Radicado:

05001 23 33 000 2014 001126

dentro del orden del día el proyecto de acuerdo "por el cual se constituye como falta disciplinaria para estudiantes, profesores, personal administrativo, trabajadores oficiales y contratistas de la Universidad de Antioquia, cualquier forma de auxilio a las ventas informales no autorizadas dentro de la Universidad" y que mediante acta del Lunes 3 de diciembre de 2001 se citó para segundo debate el mencionado proyecto (fl. 63) y fue aprobado (fl. 61).

Así las cosas, el acto administrativo será anulado, no sólo porque violenta el contenido del Estatuto Superior Universitario, que es la máxima norma al interior del ente universitario autónomo, lo cual constituye un vicio en su formación, sino porque este vicio no es meramente accidental, como lo quiere mostrar la demandada, sino que se trata de un vicio sustancial que atenta contra el principio democrático.

En esta medida, no se trata simplemente de un formalismo, ya que, esta forma, del término entre uno y otro debate, permite que se satisfaga en mayor medida principios que subyacen y que deben ser garantizados, como el principio de publicidad, que debe acompañar la construcción de reglamentos, así como el derecho de audiencia.

Esta situación nos ubica dentro del supuesto de hecho del Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, que dispone:

"Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

Así las cosas, se encuentra probado que el Acuerdo Superior 206, que modifica el Reglamento Estudiantil, fue aprobado con infracción del Artículo 163 del Estatuto Superior Universitario, y es por ello que debe proseguirse a su anulación.

5. Resuelve impedimento El Magistrado de este Tribunal, doctor JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, quien hace parte de la Sala Primera de Oralidad de esta Corporación, manifestó estar incurso en la causal de impedimento contenida en el numeral 1° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004 que dispone: "Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto

Demandante ISAAC BUITRAGO QUINTANA 05001 23 33 000 2014 001126

grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal."; impedimento que se configura por cuanto ha celebrado con la entidad accionante contratos para dictar cátedras de docente, aunado a que su hermano es docente y abogado externo de la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA.

Por lo anterior, a fin de que el principio de imparcialidad que debe orientar la actuación de la administración de justicia no se vea afectado, la Sala acepta el impedimento presentado por el Magistrado precitado, sin que dicha situación por sí sola signifique que la Sala sea alterada en su conformación, salvo que por divergencia de criterios no pueda obtenerse la mayoría decisoria de los restantes Magistrados que la conforman. Por lo expuesto, el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO.

SE ACEPTA EL IMPEDIMENTO MANIFESTADO POR EL DR.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ para conocer del presente asunto. SEGUNDO: Se declara la nulidad del Acuerdo 206 de 3 de diciembre de 2001 expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de Antioquia "Por el cual se constituye en falta disciplinaria grave la venta informal y cualquier forma de auxilio a las ventas informales dentro de las instalaciones de la Universidad".

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en ACTA NÚMERO` . LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

JOHN JAIR ÁLZATE LÓPEZ

AMIIIISTRATTIO DEE Abrí UTA

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NOTIFICO AL 8R(A) La provbenua anierhor Impuee» Firme

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PRIMERA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Medellín, veintiséis (26) de enero de dos mil dieciséis (2016).

Señores MAGISTRADOS SALA PRIMERA DE ORALIDAD Tribunal Administrativo de Antioquia Ciudad

MEDIO DE CONTROL: DEMANDANTE: DEMANDADA: RADICADO:

NULIDAD. ISAAC BUITRAGO QUINTANA. UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA. 05001-23-33-000-2014-01126-00.

TEMA: Manifestación de Impedimento.

Estando para el proceso para proferir sentencia, advierte el Magistrado que se encuentra o puede encontrarse incurso en impedimento, para conocer del proceso, de conformidad con el numeral 40 del artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, que dispone: "4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados".

Considero que se encuentra tipificada la causal invocada por cuanto con la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA -entidad demandada en el proceso de la referencia-, he celebrado contratos para dictar Cátedra en la Especialización de Derecho Administrativo en las materias Derecho Procesal Administrativo, Sujeto Jurídico Público y Contextualización del Derecho Administrativo, y mi hermano Édgar Alberto Duque Gutiérrez es profesor de Derecho Laboral y Abogado Externo de la Universidad de Antioquia. Por las razones expuestas considero que debo ser separado del conocimiento del asunto, ya que puede estar afectada mi imparcialidad para decidirlo. Cordialmente,

DUQUE GUTIERREZ JO M • GIS • DO

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