Æîãîðêó Êåíåø Êûðãûçñêîé Ðåñïóáëèêè

ÏÎËÈÒÈÊÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÀÍÀËÈÇ

2015 ÔÐÀÊÖÈÈ È ÑÅÊÐÅÒÀÐÈÀÒÛ ÔÐÀÊÖÈÉ Â ÏÀÐËÀÌÅÍÒÅ ÊÛÐÃÛÇÑÒÀÍÀ

Èçäàíèå Èññëåäîâàíèÿ ñòàëî âîçìîæíûì áëàãîäàðÿ ïîìîùè áðèòàíñêîãî íàðîäà, îêàçàííîé ÷åðåç “Âåñòìèíñòåðñêèé Ôîíä çà Äåìîêðàòèþ”.

ÓÄÊ 328 ÁÁÊ 67.99 (2Êè) 05 Ô 82 Àâòîðñêèé êîëëåêòèâ: Ãóëüìèðà Ìàìàòêåðèìîâà Êóðìàíáåê Òóðäàëèåâ Àêûëáåê Ñàðáàãûøîâ Ìåäåò Òþëåãåíîâ Ô 82 Ôðàêöèè è ñåêðåòàðèàòû ôðàêöèé â ïàðëàìåíòå Êûðãûçñòàíà: Ïîëèòèêî-ïðàâîâîé àíàëèç. – Á.:2015. 35 ñ. ISBN 978-9967-27-808-0

Îáúåêòîì äàííîãî èññëåäîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ äåÿòåëüíîñòü ôðàêöèé è èõ ñåêðåòàðèàòîâ â ïàðëàìåíòå Êûðãûçñòàíà. Àêòóàëüíîñòü ýòîé òåìû îïðåäåëÿåòñÿ òîé âàæíîé ðîëüþ, êîòîðóþ ôðàêöèè èãðàþò â ðàáîòå ñîâðåìåííîãî ïàðëàìåíòà, à òàêæå èõ âëèÿíèåì íà ïðîèñõîäÿùèå ïîëèòè÷åñêèå ïðîöåññû â Êûðãûçñòàíå. Çà íåçíà÷èòåëüíûé ñðîê ñâîåãî ðàçâèòèÿ ôðàêöèè äîêàçàëè, ÷òî ìîãóò áûòü äåéñòâåííûìè èíñòèòóòàìè âíóòðè ïàðëàìåíòà, ñïîñîáñòâóþùèìè ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè åãî äåÿòåëüíîñòè. Ñ îäíîé ñòîðîíû, îíè óëó÷øàþò êà÷åñòâî ïðèíèìàåìûõ çàêîíîâ è óñêîðÿþò èõ ïðèíÿòèå çà ñ÷åò äîñòèæåíèÿ êîíñåíñóñà ìåæäó ðàçëè÷íûìè ãðóïïàìè è èíòåðåñàìè, ñ äðóãîé – âíîñÿò á?ëüøóþ ïðåäñêàçóåìîñòü ïðîâîäèìîé ïîëèòèêè è ïðèíöèïèàëüíîñòü â äåÿòåëüíîñòü ïàðëàìåíòà è äåïóòàòîâ ïåðåä èçáèðàòåëÿìè è îáùåñòâîì. Âìåñòå ñ òåì èìåííî ôðàêöèè ñòàëè ãëàâíîé ïðè÷èíîé òåõ òðóäíîñòåé, êîòîðûå èñïûòûâàåò â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïàðëàìåíò ïðè âûïîëíåíèè ñâîèõ îñíîâíûõ ôóíêöèé.

Ô 1203020100-15 ISBN 978-9967-27-808-0

ÓÄÊ 328 ÁÁÊ 67.99 (2Êè) 05 © Âåñòìèíñòåðñêèé ôîíä çà äåìîêðàòèþ

Фракции и секретариаты фракций в парламенте Кыргызстана Оглавление Предисловие................................................................................................................................... 4 1. Общая информация о парламентаризме в Кыргызской Республике.................................... 6 2. Особенности пятого созыва парламента (октябрь 2010 –октябрь 2015) и Конституция 2010 в части парламента................................................................................... 11 3. Правовой анализ и анализ текущей ситуации фракций и их секретариатов, коалиции большинства, оппозиции ............................................................................................................ 14 3.1 Фракции .............................................................................................................................. 14 3.1.1 Правовой анализ фракционной деятельности (как должно быть)........................ 14 3.1.2 Фракционная деятельность: текущая ситуация (как есть)..................................... 17 3.2 Секретариаты фракций...................................................................................................... 18 3.2.1 Правовой анализ секретариатов фракций (как должно быть) .............................. 18 3.2.2 Секретариаты фракций: текущая ситуация (как есть) ........................................... 19 3.3 Коалиция большинства ..................................................................................................... 21 3.3.1 Правовой анализ коалиционной деятельности (как должно быть) ..................... 21 3.3.2 Коалиция большинства: текущая ситуация (как есть) ........................................... 23 3.4 Оппозиция .......................................................................................................................... 24 3.4.1 Правовой анализ парламентской оппозиции (как должно быть) ......................... 24 3.4.2 Оппозиция: текущая ситуация (как есть) ................................................................ 25 3.5 Депутатские группы .......................................................................................................... 25 3.5.1 Правовой анализ (как должно быть) ....................................................................... 25 3.5.2 Депутатские группы: текущая ситуация (как есть) ................................................ 26 3.6 Работа фракций с избирателями, прозрачность и финансирование ............................. 27 3.6.1 Правовой анализ работы фракций с избирателями (как должно быть) ............... 27 3.6.2 Работа фракций с избирателями: текущая ситуация (как есть) ............................ 27 3.6.3 Правовой анализ прозрачности и финансирования фракций (как должно быть) ................................................................................................................................................ 28 3.6.4 Прозрачность и финансирование фракций: текущая ситуация (как есть) ........... 30 4. Выводы ..................................................................................................................................... 32 5. Рекомендации .......................................................................................................................... 33 ПРИЛОЖЕНИЯ: .......................................................................................................................... 35 Список сокращений …..……………………………………………………………….……… 36

3  

Предисловие Объектом данного исследования является деятельность фракций и их секретариатов в парламенте Кыргызстана. Актуальность этой темы определяется той важной ролью, которую фракции играют в работе современного парламента, а также их влиянием на происходящие политические процессы в Кыргызстане. За незначительный срок своего развития фракции доказали, что могут быть действенными институтами внутри парламента, способствующими повышению эффективности его деятельности. С одной стороны, они улучшают качество принимаемых законов и ускоряют их принятие за счет достижения консенсуса между различными группами и интересами, с другой – вносят бόльшую предсказуемость проводимой политики и принципиальность в деятельность парламента и депутатов перед избирателями и обществом. Вместе с тем именно фракции стали главной причиной тех трудностей, которые испытывает в настоящее время парламент при выполнении своих основных функций1. Данное исследование проведено с целью поддержки становления фракций и улучшения их деятельности. В рамках исследования применены в основном два метода анализа – правовой и ситуационный. Правовой анализ заключался в изучении законодательства, регулирующего фракционную деятельность, в целях определения правовой рамки фракции и их секретариатов (как должно быть). Ситуационный анализ заключался в изучении текущей ситуации с фракционной деятельностью в виде полуструктурированных интервью депутатов, экспертов в сфере парламентаризма, сотрудников секретариатов фракций, фокус групп, а также через изучение вторичных источников по данной теме (как есть). Были проведены интервью с 10% депутатского корпуса, включая лидеров фракций, и фокус группы с сотрудниками всех секретариатов. Сравнение результатов этих двух типов анализа позволило выявить разрыв между требованиями законодательства и его фактической реализацией. Кроме того, были использованы другие методы научного анализа, такие как сравнительный, системный, структурно-функциональный. На этой основе были выявлены имеющиеся проблемы фракций и их потребности и выработаны рекомендации по улучшению эффективности их работы, повышению потенциала и их обучению. Предполагается, что выводы и рекомендации данного исследования помогут повысить эффективность и качество фракционной деятельности нового созыва ЖК, обеспечить институциональную преемственность в дальнейшей работе аппарата парламента и могут быть использованы в качестве полезного ориентационного материала в обучении будущих фракций.

                                                             1

4  

См. подробнее в разделе «Выводы» настоящего исследования.   

При проведении исследования были изучены следующие источники – Конституция Кыргызской Республики, законы и положения, регулирующие деятельность парламента и действующих в нем фракций, Регламент Жогорку Кенеша, Стратегия развития парламента, предвыборные программы партий, коалиционное соглашение парламентского большинства, а также материалы, размещенные на сайте Жогорку Кенеша. Исследование проведено Тянь-Шаньским аналитическим центром Американского Университета в Центральной Азии, а также парламентскими экспертами Гульмирой Маматкеримовой, Курманбеком Турдалиевым и Акылбеком Сарбагышовым в рамках программы Вестминстерского Фонда за Демократию «Усиление эффективности политических фракций в Кыргызстане». Также со стороны Фонда Фридриха Эберта в Центральной Азии оказано содействие в проведении правового анализа данного исследования. Исследователи выражают огромную благодарность лидерам фракций, руководству Аппарата Жогорку Кенеша, секретариатам фракций, сотрудникам Научноисследовательского центра Жогорку Кенеша пятого созыва за то, что они великодушно поделились своим значительным практическим опытом и знаниями, которые существенным образом обогатили данное исследование.

5  

1. Общая информация о парламентаризме в Кыргызской Республике Парламент – Жогорку Кенеш – является центральным органом демократии в Кыргызстане, который дает право голоса его гражданам в управлении государственными делами, способствует инклюзивному и устойчивому развитию общества и выражает интересы народа. История парламентаризма в Кыргызской Республике насчитывает 20 лет, начиная с 1995 года, когда начал работу первый полупрофессиональный парламент на основе Конституции 1993 года. Именно в той Конституции была заложена первая правовая основа функционирования фракций в качестве одного из субъектов политической деятельности, формируемых в представительных органах власти из числа депутатов, выдвинутых политическими партиями (п.2, ст.8). Первый созыв (1995-2000 годы) являлся двухпалатным парламентом, сформированным по мажоритарной системе (одномандатным округам) и состоял из Законодательного Собрания (35 депутатов) и Собрания народных представителей (70 депутатов). Всего было 105 депутатов. При этом ЗС работало на профессиональной (постоянной) основе, состояло из 22 комитетов и 3 комиссий. СНП работало на непрофессиональной (сессионной) основе, состояло из 7 комитетов и одной комиссии. В этом созыве еще были сильны остатки советского наследия, но уже пробивались новые элементы профессионального парламента. Этот парламент продолжил работу переходного Верховного Совета Киргизской ССР, вошедшего в историю как «легендарный» парламент, который остался от советского коммунистического прошлого. Он остался в истории Кыргызстана как парламент, сумевший заложить правовую и политическую базу демократического устройства государства и основы рыночной экономики. Им были заложены традиции современного парламентаризма, приняты основополагающие документы, оформившие государственный суверенитет Кыргызстана, первая Конституция независимого государства, утвержден гимн, герб, флаг независимого Кыргызстана, введена национальная валюта, приняты законы первого поколения. Первый созыв парламента продолжил работу легендарного парламента и известен тем, что принял законы второго поколения, так называемое кодифицированное законодательство (ГК, ГПК, УК, УПК, Налоговый, Таможенный, банковское законодательство, закон о международных договорах). Был принят закон о частной собственности на землю, которая заложила реальную основу для построения рыночной экономики. Правительство и президент уже имели своих представителей в ЖК. В то же время у этого созыва парламента были очень слабые контрольные полномочия (они были изъяты из Конституции в 1996 году). Депутаты СНП были сильно аффилированы с правительством, правительство имело слабую подотчетность перед парламентом. В конституционной реформе 1996 года парламент лишился права активно участвовать в формировании персонального состава правительства, президент обрел право увольнять членов правительства в любой момент по собственному желанию, появилось понятие непреодолимых противоречий между ветвями власти, которое как «дамоклов меч» могло быть использовано для досрочного роспуска парламента. Изменения также усилили значение президентского вето (которое можно было преодолеть только тремя четвертыми голосов депутатов вместо предыдущих двух 6  

третей), стал недосягаемым порог для импичмента президента (которое было необходимо подтверждать двумя третями депутатов, заключением Конституционного суда, отрицательное заключение которого вело к роспуску парламента. В случае роспуска парламента его законодательные полномочия переходили к президенту до формирования нового). В этом созыве парламента была предпринята первая попытка создания фракции. Именно в этом парламенте депутаты поняли, что они могут добиваться большего результата в коллегиальном органе через объединение в группу. В 1996 году в Регламенте СНП появилась норма о праве партии в ЖК формировать фракции. Практическое воплощение этой нормы произошло в 1998 году, когда в СНП впервые была создана депутатская фракция «Реформа». Однако сессионный характер работы, недостаток понимания специфики работы фракции, неинтегрированность ее в парламентский процесс не позволили ощутить преимущества этого института на том этапе времени. Справедливости ради, следует отметить и то, что фракцию «Реформа» сложно назвать по настоящему фракцией. Она не была создана на партийной основе, как необходимо, а больше представляла собой клуб депутатов по интересам. Второй созыв (2000-2005 годы) – к этому времени была повторно изменена конфигурация парламента как часть большого политического эксперимента. Он состоял из тех же палат и при том же количестве депутатов, но при этом изменилась их численность в палатах, так в ЗС стало 60 депутатов (вместо 35), в СНП – 45 (вместо 70). В ЗС было 25 комитетов и 3 комиссии, в СНП – 7. Заметным стало введение 25 % квоты для политических партий для избрания депутатов в ЗС. Эта норма была введена в 1998 году на очередном конституционном референдуме. Это была первая пробная попытка создать партийный парламент. Благодаря ей в ЗС пришли первые 15 депутатов, избранных от партий. Это дало толчок появлению первых депутатских объединений и фракций в парламенте, не только в СНП, но и в ЗС. Можно сказать, что появление фракций, созданных на партийной основе, стало особенностью именно этого парламента. В СНП было создано 2 фракции (Бирге и Умут), а в ЗС – 6-7 (Ата-Мекен, Эл учун, Коммунисты, Регионы Кыргызстана, Он ордо, Кыргызстан). В Регламенте ЗС были даны понятия фракций и депутатской группы. Под фракцией понималось объединение депутатов, прошедших в парламент по партийным спискам, тогда как под депутатскими группами понималось объединение депутатов на неполитической основе, а на других интересах (региональных, групп населения, женщин, пенсионеров и т.д.). Для регистрации фракции не требовалось минимального количества для создания (даже один человек, прошедший по партийной квоте, мог зарегистрировать фракцию), тогда как для создания депутатской группы регламенты устанавливали минимальную численность: в СНП – 10 чел., в ЗС – 7. Фракциям предписывалось тесно работать с Советом палаты, с комитетами и комиссиями. Регламент ЗС дополнительно устанавливал, что фракции и группы вправе инициировать внеочередные заседания; их представительство должно было учитываться при создании комиссий; они имели право выступления по всем вопросам повестки дня, а также право на выступление при обсуждении инициированного ими вопроса. Фракции и группы имели право самостоятельно определять порядок своей работы и формы заседаний. Спикер палаты в обязательном порядке направлял фракциям и группам законопроекты и другие материалы, с целью обеспечения их информированности. Спикер был обязан 7  

предоставить фракциям и группам помещения, оборудование и персонал для осуществления их работы. Фракции и группы были справе самостоятельно взаимодействовать между собой. Спикер палаты и его заместители не имели право быть членами фракций или группы. Этот созыв внес лепту в развитие фракционного строительства. Тем не менее, 25-ти процентной квоты оказалось недостаточно для развития фракций и политических партий. Партийное представительство в парламенте было очень малочисленным и не могло претендовать на последовательное проведение партийной политики. Добирать численность фракциям приходилось за счет независимых депутатов, избранных по мажоритарным округам. Отсюда политическая аморфность фракций, непоследовательность их политики, низкая фракционная дисциплина, частая смена лидеров. Многие фракции стали прикрытием для создания регионально-клановых групп. Эта реформа не получила дальнейшей устойчивости и не просуществовав и пяти лет была отменена, следующий созыв парламента вновь вернулся к 100 мажоритарным выборам. Одной из причин этого является то, что президентская власть увидела в политических партиях и их парламентских объединениях своих реальных оппонентов. Суммируя итоги работы двух первых созывов парламента, следует отметить, что оба созыва большое внимание (относительно других) уделяли процедурам своей работы, регистрации, кворуму, голосованию, приняли и все время усовершенствовали регламент, появилась запись заседаний, видеозапись, внедрили прямой показ наиболее острых заседаний ЖК. Были внесены правила по взаимодействию двух палат. Появились первые аппараты, стало расти количество помощников, вспомогательных служб. Появился Интернет, компьютеризация, локальная сеть в парламенте. Именно в этих созывах депутаты стали изучать международный опыт. Впервые в парламенте 2000-2005 годов стали проводить парламентские слушания, правительственные дни. Кроме этого, эти созывы предприняли усилия по упорядочению законодательного процесса, приняли закон о нормативных правовых актах (НПА), установили требования к форме законопроектов, к пакету сопроводительных документов, приняли инструкцию по законодательной технике. После Аксыйских событий 2003 года, (разгон властями мирного митинга, приведшего к человеческим жертвам), под давлением оппозиции и гражданского общества верховная власть вынуждена была пойти на новую редакцию Конституции и усилиями оппозиции и депутатов была вновь возвращена норма о парламентском контроле, однопалатной структуре ЖК (референдумом 2003 года). Третий созыв (2005-2007) – пришел на волне противостояния авторитаризму, недовольства несправедливыми и непрозрачными выборами с грубым использованием административного ресурса властью в пользу пропрезидентской партии «Алга, Кыргызстан!» и давлением на оппозиционных кандидатов. Народные волнения привели к свержению режима президента Акаева и бегству его семьи. Созданный парламент был уже однопалатным, состоявшим из 75 депутатов, избранных по мажоритарной системе. Как было отмечено, в этом парламенте произошел отказ от партийного устройства, начатого в предыдущем созыве. Возврат к мажоритарной системе и падение авторитета власти привело к тому, что большую роль в выборных процессах стали играть деньги, кланы, региональные элиты и криминальные группировки. Соответственно, это привело к тому, что ни одна женщина не смогла пройти в депутаты в виду отсутствия у них ресурсов (этот парламент известен 8  

как парламент с нулевым числом женщин). В парламент пришло большое количество коммерсантов (базаркомов), пришедших в ЖК для защиты и развития своего бизнеса, далеких от государственного управления и не имеющих потенциала для законотворческой деятельности. Имело место появление в рядах депутатов представителей криминалитета, что повлияло на некоторые методы принятия решений в ЖК, запугивание депутатов, криминальные разборки, появилась угроза влияния криминалитета на власть2. Этот парламент знает случаи убийства депутатов. Дело дошло до того, что представитель криминалитета возглавил комитет по обороне и правопорядку и имел прямое влияние на деятельность правоохранительных органов. Также криминалитет стал использоваться в борьбе за власть между различными политическими группами. Именно поэтому режим Бакиева, чтобы нейтрализовать влияние криминалитета и местной региональной элиты на парламентские выборы, был впоследствии вынужден пойти на партийный принцип формирования парламента, дававшим тоталитарной власти больший контроль над процессом выборов. Помимо этого, спецификой данного парламента является политизация его деятельности в связи с постреволюционной ситуацией. В постреволюционном парламенте появились зачатки политической конкуренции внутри парламента и его различных групп, которые стали практиковать прямые обращения к общественному мнению, депутаты активнее использовали парламентскую трибуну, что способствовало укреплению и росту гражданского сознания. Критика однополого парламента в нарушении гендерного баланса привела к тому, что депутаты пошли на введение временных специальных мер в виде позитивной дискриминации через внедрение гендерных квот (не более 70 % лиц одного пола в предвыборных списках). Открывшаяся дискуссия по гендерной квоте позволила также другим группам пролоббировать обязательные квоты в партийных списках: для национальных меньшинств (не менее 15 % лиц, имеющих различную национальную принадлежность), молодежи (не менее 15 % лиц не старше 30 лет), а впоследствии и для лиц с ограниченными возможностями (не менее 2 кандидатов с ограниченными возможностями здоровья, при этом один из них должен быть включен в число первых 50ти кандидатов). Контрольные полномочия парламента стали использоваться более эффективно посредством проведения слушаний, правительственных дней. Данный созыв парламента стал практиковать более смелее и чаще парламентские расследования. Началось активное внедрение ИКТ технологий, был модернизирован веб-сайт, впервые была создана база данных законопроектов доступная для общественности, начало трансляцию парламентское радио с зоной вещания по гор. Бишкек и Чуйской области. В этом парламенте впервые была предпринята попытка перехода от суперпрезидентской к парламентской модели правления. На волне мартовских событий (когда был свергнут режим первого президента Акаева) парламент при поддержке НПО и активных граждан инициировал процесс конституционных реформ. Однако после выборов второго президента Бакиева в июле 2005 года данный процесс был свернут. В результате противостояния победивший президент досрочно распустил парламент. Таким образом, завершилась работа первого в истории «короткого» парламента. Этот парламент оставил за собой три конституционные реформы и три конституции, митинговые страсти, страна опять вернулась к президентской форме правления, впоследствии выродившейся                                                              2

https://iwpr.net/ru/global-voices/кыргызский-премьер-дал-старт-борьбе-с-криминалом

9  

в коррупционно-семейное правление и приведшее к насильственной смене власти и бегству второго президента страны. Из-за чрезмерной политизации, справедливости ради следует отметить, что парламент не смог уделить должное внимание своему внутреннему развитию, укреплению внутренней экспертизы, дальнейшему развитию регламента и процедур. Парламент в основном работал в режиме комитета и парламентской трибуны. Четвертый созыв (2007-2010) – был первым партийным парламентом, сформированным по партийным спискам (90 депутатов, 9 комитетов и три фракции). Его специфика заключалась в том, что он пришел в результате манипулятивных выборов, которые были внешне обставлены как демократические, но на самом деле они жестко контролировались президентской властью. Конституционное большинство в парламенте предсказуемо получила пропрезидентская партия «Ак-Жол» (71 чел., этого количества было достаточно, чтобы провести в парламенте любое решение, включающее то, которое требует конституционного большинства). Остальные места получили СДПК (11 чел.) и Партия коммунистов Кыргызстана (8 чел.). Парламент утерял самостоятельность, стал техническим, он был встроен в систему авторитарной власти и был ее продолжением и создавал условия для семейного правления, не мог обеспечивать свою роль в системе сдержек и противовесов. Положительным стало появление женщин-депутатов в ЖК (около 30 %), партийной дисциплины, желание депутатов обучаться. В этом парламенте были проведены первые ориентационные тренинги для депутатов с участием спикеров, вице-спикеров, лидеров фракций (имеется факт, когда один из спикеров – Зайнидин Курманов - лично проводил обучение для депутатов-новичков и обучал их специфике работы депутатов). Были введены требования по проведению обязательной правовой, гендерной, правозащитной, антикоррупционной и экологической экспертизы законов. Был принят новый регламент, учитывающий партийную специфику. Парламентская оппозиция в этом парламенте, несмотря на свою малочисленность, все же имела трибуну и возможность озвучивать важные вопросы, они получили право на председательство и заместительство парламентских комитетов. Тем не менее, депутаты в тех условиях боялись заниматься политикой, от их председательства и заместительства мало что зависело и важнейшие государственные решения принимались без учета мнения оппозиции. В то же время большинство в парламенте также было отстранено от принятия решений, им была уготована роль формальной легитимации решений, принятых в центрах семейно-клановой власти. Именно в этом созыве отмечен самый низкий уровень доверия к парламенту. На протяжении всего периода его деятельности общество поднимало вопросы по поводу легитимности выборов 2007 года, сформировавших данный парламент. Прилагаемая диаграмма красноречиво отражает этот процесс.

10  

процент опрошенных

Диаграмма 1. Доверие к партиям3 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 апр  2005

март  2006

окт  2006

май  2007

май  2010*

май  2011

фев  2012

фер  2014

Этот парламент также досрочно прекратил свою деятельность в результате насильственной смены власти после событий 7 апреля 2010. Он стал вторым парламентом по краткосрочности своей деятельности.

2. Особенности пятого созыва парламента (октябрь 2010 – октябрь 2015) и Конституция 2010 в части парламента Конституция 2010 года установила парламентскую форму правления в стране, радикальным образом поменяв роль и место Жогорку Кенеша в системе государственного устройства. Она внедрила систему сдержек и противовесов, усилила подотчетность правительства парламенту, закрепила принципы верховенства права, прав человека, сменяемости политического лидерства. Впервые в истории развития независимого Кыргызстана и кыргызского парламентаризма, Жогорку Кенеш стал субъектом власти. Никогда ранее перед Жогорку Кенешем еще не стояли такие масштабные задачи по реформированию страны, не возлагались такого объема полномочия. Краткая правовая характеристика 5-го созыва парламента: - ЖК – высший представительный орган, осуществляющий законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий (в предыдущей Конституции ЖК был определен просто как «представительный орган». Тем самым определено верховенство парламента в системе государственной власти); - состоит из 120 депутатов (вместо 90), избираемых сроком на 5 лет по пропорциональным выборам (ранее «по партийным спискам»); - депутатом может быть избран гражданин КР, достигший на день выборов 21 года, обладающий избирательным правом (ранее 25 лет); - установлено максимальное количество мандатов для одной партии в количестве не более 65 (ранее такого ограничения не было);                                                              3 М. Тюлегенов, Б. Турсункулова. Парламентаризм на электоральном рынке Кыргызстана: до и после 2010 г. ICP policy research paper, #1 (February) 2015, стр. 6. На основе данных опросов населения, Международный республиканский институт, 2005-2014. https://auca.kg/en/p14355768  

11  

- порядок избрания депутатов ЖК определяется отдельным конституционным законом (ранее простым законом); - этим же законом устанавливается избирательный порог для прохождения в парламент (в 2010 году – 5% от списка избирателей, впоследствии был изменен – 7% от явки); - Жогорку Кенеш образует постоянные комитеты (по состоянию на май 2015 года – 14 комитетов); - для изучения отдельных вопросов создаются временные комиссии (в том числе по парламентским расследованиям); - в данном созыве парламент впервые применил формат работы, когда вся палата работает в режиме комитета (в исключительных случаях); - депутаты объединяются в ЖК во фракции; - они также создают парламентское большинство, меньшинство и оппозицию; - депутат не связан императивным мандатом и может досрочно прекратить свои полномочия только при подаче письменного заявления о выходе из фракции или сложения депутатских полномочий (раньше депутат был связан императивным мандатом и исключение его из фракции или партии автоматически вело к лишению депутатских полномочий); - депутат не может подвергаться преследованиям за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше; - привлечение депутата к уголовной ответственности допускается с согласия большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, за исключением случаев совершения особо тяжких преступлений; - депутат не может совмещать депутатскую деятельность с иной государственной или муниципальной службой, не может осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации; - депутат может заниматься научной, педагогической и иной творческой деятельностью. Парламент получил возможность определять форму конституционного устройства (с 2020 года), самостоятельно формировать исполнительную власть, судебный корпус, другие конституционные органы. В частности, ему переданы полномочия по определению структуры и состава правительства, за исключением руководителей силовых структур (обороны и нацбезопасности). Он отвечает за формирование таких центральных органов власти как Совет по отбору судей, ЦИК, Счетная палата (два последних органа ранее назначались президентом и парламентом в равных пропорциях). Он получил право на назначение референдума, которое ранее было у президента. Роспуск парламента усложнен. В настоящее время имеется три случая для роспуска: самороспуск (двумя третями от общего числа), если фракции не смогут сформировать коалиционное правительство с четырех попыток в течение 60 рабочих дней (ранее с трех попыток и 15 рабочих дней), если парламент откажет в доверии правительству, которое может не чаще раза в год поставить данный вопрос (в этой ситуации президент принимает решение об отставке правительства или назначает досрочные выборы в ЖК.). В этой Конституции парламент может ставить вопрос о выражении недоверия правительству не опасаясь роспуска (ранее это могло повлечь за собой назначение президентом досрочных выборов ЖК). 12  

У Жогорку Кенеша как законодательного органа появилась новая роль, касающаяся стратегического развития страны, утверждения программ социально-экономического развития, отраслевых и региональных программ. Отныне стратегические реформы должны быть одобрены парламентом, а не президентом, а традиционные парламентские функции – законодательная, контрольная, представительская - приобретают новое содержание и формы, и должны быть направлены на обеспечение проводимых реформ. Особенностью новой системы стало исключение у президента права законодательной инициативы для более эффективного исполнения им роли арбитра. Конституция создала условия для развития политического плюрализма, политической конкуренции, развития политических партий, фракционного и коалиционного взаимодействия. Внутри парламента действуют фракции и коалиция, которые стали реальными участниками политического процесса, участвующими в формировании правительства, органов власти, руководства ЖК, парламентских комитетов и комиссий, определяют законодательную повестку. Конституция закрепила гарантии парламентской оппозиции на участие в руководстве Жогорку Кенеша (позицию вице-спикера), а также председательство в двух комитетах - по бюджету и правопорядку. Она имеет доступ к микрофону, возможность инициировать и участвовать в работе парламентских комиссий, задавать вопросы правительству, обращаться к ним с запросами и др. Оппозиция в настоящее время встроена в парламентский процесс, а не выброшена за стены парламента, появились такие понятия как системная и несистемная оппозиция. Этот парламент по сравнению со всеми предыдущими парламентами сделал большой вклад в борьбу с коррупцией благодаря большей прозрачности и политической конкуренции. Благодаря усилиям депутатов и фракций были вскрыты коррупционные преступления предыдущих режимов в сфере разграбления горнодобывающего сектора, энергетики (самых главных доходоприносящих отраслей экономики). Были вскрыты коррупционные кейсы с министрами, премьер-министрами, которые были отстранены от власти, а некоторые из них подверглись уголовному преследованию. Парламент также предпринял первые шаги по самоочищению, вскрыв уголовные кейсы в отношении своих депутатов, в том числе приведший к отставке спикера парламента. Парламент внес существенный вклад в повышение прозрачности исполнительной власти, благодаря его трибуне граждане Кыргызстана информированы о событиях, происходящих в правительстве, в министерствах, в аппарате президента. То, что ранее принималось в кулуарах, в нынешних условиях становится достоянием общественности. Упорядочен законотворческий процесс, в частности установлены временные отрезки между чтениями по законопроектам на пленарных заседаниях. Промежуток времени между каждым чтением по закону не может быть менее 10 рабочих и более 30 рабочих дней, введено также требование об обязательном проведении 5 видов специализированных экспертиз по законопроектам. Установлено требование обязательного проведения парламентских слушаний по проектам законов об обеспечении конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, правового статуса политических партий, некоммерческих организаций и СМИ, о бюджете, налогах и других обязательных сборах, о введении новых видов госрегулирования предпринимательской деятельности, об обеспечении экологической безопасности и борьбе с правонарушениями. 13  

Пятый созыв парламента стал более прозрачным и подотчетным электорату, можно с уверенностью сказать, что ни один предыдущий созыв парламента не был поставлен в условия настолько повышенных требований общества и постоянного мониторинга со стороны организаций гражданского общества.

3. Правовой анализ и анализ текущей ситуации фракций и их секретариатов, коалиции большинства, оппозиции Политическая структура парламента состоит из фракций, коалиции фракций, оппозиции, парламентского большинства и меньшинства. Правовая рамка деятельности коалиции, фракций и их секретариатов заложена в Конституции, Регламенте Жогорку Кенеша, Законе о статусе депутата, Положении ЖК «О работе ЖК с избирателями и механизмами их взаимодействия», Стратегии Жогорку Кенеша до 2016 года (утвержденной постановлением ЖК), соглашениями о формировании коалиции, положениями о фракциях и секретариатах. Эти правовые документы раскрывают, углубляют, детализируют и взаимодополняют друг друга и создают правовую основу для деятельности всех политических структур парламента. В последние годы приобретают также значение решения Конституционной палаты, касающиеся деятельности фракций. Большая часть вышеуказанных правовых документов была разработана и принята в рамках пятого созыва парламента. Они вырабатываются в ходе внутрипартийной, межфракционной борьбы. Благодаря им исследователи, ученые, эксперты имеют возможность изучать опыт деятельности фракций и коалиций.

3.1 Фракции 3.1.1 Правовой анализ фракционной деятельности (как должно быть) Конституция определила, что парламент формируется исключительно по пропорциональной системе, это означает, что только политические партии могут участвовать в парламентских выборах (Конституция, ст.70). Победившая на выборах партия, придя в парламент, трансформируется во фракцию. Как было указано ранее, избирательный порог для прохождения партий в парламент устанавливается конституционным законом «О выборах Президента и депутатов ЖК». Для пятого созыва депутатов он составлял не менее 5 % голосов избирателей, включенных в национальные списки и не менее 0,5 % голосов избирателей, включенных в списки по каждой области, в городах Бишкек и Ош. В настоящее время данный порог был пересмотрен и составляет 7 % от явки избирателей. Региональный порог остался без изменений. В настоящее время депутаты парламента рассматривают инициативу по увеличению данного порога до 9% от явки. Если это решение будет принято, то партии в будущий шестой созыв парламента должны будут преодолевать 9-ти % порог. Конституция обязывает депутатов объединяться во фракции. Фракции в Жогорку Кенеше создаются только по партийным, а не другим признакам. Одна партия не может обладать более 65 мандатами из 120. Данное ограничение было внесено в Конституцию исходя из опыта предыдущих парламентов, а именно, не допустить доминирования одной партии и монопольного принятия решений. 14  

В парламенте создается парламентское большинство и меньшинство. Парламентское большинство – это одна фракция, набравшая больше половины мест (61 депутата), либо коалиция фракций, контролирующая более половины депутатских мандатов. Парламентской оппозицией считаются фракция или фракции, не входящие в состав парламентского большинства и объявившие о своей оппозиции к нему (ч.3, ст.70). Хотя депутат избирается по партийным спискам, тем не менее, согласно Конституции, он не связан императивным мандатом со своей партией и отзыв депутата не допускается (ч.1, ст.73). Полномочия депутатов могут быть досрочно прекращены в 9 случаях (смерти, по решению суда, подачи заявления, смены гражданства и др.). В части взаимодействия с фракцией депутат может досрочно прекратить свои полномочия только в случае подачи им добровольного заявления о выходе из фракции (п.1, ч.3, ст.73). Это было сделано в свете опыта предыдущего созыва парламента, когда доминировала пропрезидентская партия и депутаты не имели своего голоса и не могли свободно выражать своего мнения, превращаясь в марионеток правящего режима. Потенциально фракции, коалиция и оппозиция участвуют во всех делах парламента, в назначениях, в принятии законов, в контрольных процедурах и др. (ст.74). Они участвуют в формировании руководства парламента (спикера, вице-спикеров, председателей и заместителей членов комитета, в создании временных парламентских комиссий). В этом созыве парламента фракции, входящие в парламентское большинство, получили право на формирование правительства, утверждение его структуры, программы, выдвижение кандидатуры Премьер-министра. Так, в течение 15 рабочих дней фракции дается время для проведения консультаций по этим вопросам. Наиболее полная детализация полномочий и прав фракции, коалиции и оппозиции содержится в Регламенте Жогорку Кенеша, в частности: - дано понятие фракции («Парламентская фракция – это объединение депутатов Жогорку Кенеша, избранных по списку от одной политической партии»). - указано из кого она состоит («Фракция не вправе включать в свой состав депутатов, прошедших от других партий». «Депутат, замещающий досрочно выбывшего депутата, становится членом соответствующей фракции с момента принесения присяги». «Отказ депутата, избранного от одной политической партии, от вступления во фракцию этой же партии не допускается»). - расписан порядок ее регистрации («Фракция приобретает официальный статус с момента объявления о ее создании, наименовании, списочного состава, фамилии лидера и других руководителей фракции». «Фракция осуществляет деятельность на основе положения о фракции, не противоречащего Регламенту»). - фракция имеет следующие ключевые права, установленные законодательством: a. выражать политическую позицию по рассматриваемым Жогорку Кенешем вопросам; b. объединяться с другими фракциями в коалицию; c. вносить предложение Торага о созыве внеочередного заседания Жогорку Кенеша; 15  

d. участвовать в совместных с другими фракциями заседаниях, приглашать на заседание фракции заинтересованных лиц, консультироваться с экспертами и специалистами; e. вносить предложения по плану законотворческой деятельности и ежегодному плану работы Жогорку Кенеша; f. предлагать кандидатуры членов фракции в составы комитетов и временных комиссий Жогорку Кенеша и вносить предложения по их отзыву; g. вносить предложения по избранию, освобождению, утверждению, одобрению, даче согласия, назначению должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша; h. вносить предложения о создании рабочих групп по изучению отдельных вопросов; i. вносить предложения Жогорку Кенешу и комитетам о проведении парламентских слушаний; j. вносить предложения по досрочному прекращению депутатских полномочий членов фракции; k. рассматривать обращения избирателей на действия членов фракции и принимать необходимые меры в целях усиления фракционной дисциплины; l. направлять законодательное предложение Правительству о необходимости разработки проекта закона с кратким изложением концепции, цели и задач; m. отзывать своего представителя с должности председателя или заместителя председателя комитета, временной комиссии. Гарантированные Конституцией и Регламентом права фракций не могут быть ограничены парламентским большинством. По результатам рассмотрения фракция принимает решения, обязательные для членов фракции. - возглавляет фракцию избранный ею лидер, который: a. b. c. d.

организует и координирует работу фракции; осуществляет контроль внутрифракционной дисциплины; контролирует исполнение решений фракции; по решению фракции оглашает на заседании ее политическую позицию по обсуждаемому вопросу; о вступлении фракции в коалицию; предлагает кандидатуры в структуры Жогорку Кенеша; e. обеспечивает взаимодействие фракции с руководством Жогорку Кенеша и другими ветвями государственной власти; f. обеспечивает участие членов фракции в заседаниях Жогорку Кенеша, комитетов, временных комиссий, а также в мероприятиях Жогорку Кенеша; g. осуществляет общее руководство секретариатом фракции. - лидер фракции не может занимать одновременно должности Торага, заместителя Торага, председателя и заместителя председателя комитета и временной комиссии. - деятельность фракции обеспечивается секретариатом, структура и штатная численность которого определяются Жогорку Кенешем в пределах сметы расходов, утвержденной Жогорку Кенешем, с учетом принципа пропорционального представительства фракций. Секретариаты обеспечиваются помещением, оргтехникой и иными условиями, необходимыми для работы.

16  

- деятельность фракции прекращается в двух случаях: прекращения полномочий и самороспуска Жогорку Кенеша. Прекращение или приостановление деятельности партии не влияет на правовое положение ее фракции в Жогорку Кенеше. - на пленарных заседаниях фракции имеют специальное время на выступление. Они входят в координационное совещание, определяют сессионный план работы. Внутренняя организация деятельности фракций регулируется также положением о фракции («Фракция осуществляет деятельность на основе положения о фракции, не противоречащего Регламенту»). Положение не должно выходить за рамки Конституции, Регламента и других соответствующих законов. Положения о фракции, как правило, отражают следующие основные моменты: - описание программных целей; - функции фракции; - списочный состав фракции; - права и обязанности; - порядок проведения заседаний фракции, внеочередных заседаний; - порядок принятия решений на фракции, наличия кворума для правомочности заседания; - порядок согласования позиций с руководящим органом партии; - выборы руководящих органов – лидера, заместителя, совета фракции; - структура фракции; - порядок функционирования совета фракции, секретариата; Анализ имеющихся положений фракций4 показал, что в целом вышеперечисленные моменты имеют общий характер. Различия в основном относятся к программным целям фракции, правилам согласования позиций с руководством партии, разным кворумом для принятия решений, иерархии руководящих органов. 3.1.2 Фракционная деятельность: текущая ситуация (как есть) Ситуационный анализ показал, что в Кыргызстане существует правовая база для функционирования фракций, которая учитывает международные стандарты и успешную практику. Вместе с тем реализация правовой базы испытывает следующие сложности: • •

•

•

Есть несоответствие между буквой и духом законодательства о фракциях; Слабый потенциал для реализации существующей правовой рамки. Наблюдается низкий уровень знаний и навыков во фракциях в вопросах партийного строительства, межфракционного взаимодействия, формирования национальной повестки, определения политической ориентации; «Фракции пока еще не стали Существует проблема внутрипартийной органами, отражающими интересы демократии (вождизм, лояльность к лидеру, социальных слоев и групп, стоящих за ними» отсутствие внутрипартийной конкуренции); из Стратегии развития ЖК  Отсутствие четких правил этического и дисциплинарного регулирования в работе

                                                             4

 Фракций СДПК, «Ата Мекен», «Ар-Намыс»и «Ата-Журт». Фракция «Республика» не предоставила свое положение.

17  

•

• •

фракций и депутатов. Хотя по законодательству как указано выше лидер фракции «организует и координирует работу фракции ... и … осуществляет контроль внутрифракционной дисциплины», на практике, некоторые депутаты систематически отсутствуют на пленарных заседаниях, не сдают отчеты о работе с избирателями в регионах в секретариаты фракций. Из этого следует, что существующие механизмы во фракциях этического и дисциплинарного воздействия не эффективны; Нет системной и устойчивой связи фракций с партийными подразделениями не только на центральном уровне, но и в регионах, что порождает слабую осведомленность о ситуации на местах. Активизация происходит только во время выборов, региональные общественные приемные не работают на систематической основе. Соответственно, фракции не в состоянии выявлять, анализировать и своевременно реагировать на общественно значимые вопросы; Отсутствие четких механизмов взаимодействия фракций с самим Жогорку Кенешем, комитетами, Правительством, гражданским обществом в регионах; По мнению большинства опрошенных депутатов у фракций нет четких стратегий и периодических планов работы по решению актуальных и общественно значимых вопросов.

3.2 Секретариаты фракций 3.2.1 Правовой анализ секретариатов фракций (как должно быть) Секретариаты фракций являются рабочим органом фракции, осуществляющим организационное, правовое, информационно-аналитическое, документационное, техническое обеспечение деятельности депутатских фракций. Секретариат создается после регистрации фракции и выполняет свои функции до момента прекращения деятельности фракции в ЖК. Порядок организации секретариата определяется его положением. Возглавляет секретариат руководитель, который назначается и освобождается на должность по предложению лидера фракции спикером парламента. Заместитель руководителя секретариата назначается и освобождается спикером парламента по представлению руководителя Аппарата ЖК с согласия лидера фракции. Остальные сотрудники секретариата назначаются руководителем Аппарата по представлению руководителя секретариата с согласия лидера фракции. Секретариаты организуют подготовку и проведение заседаний, уведомляют депутатовчленов фракции о времени и месте заседаний фракции, направляют им материалы по повестке заседания, обеспечивают явку приглашенных лиц, ведут протокол, готовят проекты решений фракции. При выполнении своих обязанностей работники секретариата могут запрашивать документы у структурных подразделений ЖК, Аппарата ЖК, госорганов, МСУ для принятия решений фракции. Секретариаты осуществляют контроль над выполнением решений, информируют общественность о деятельности фракции. Сотрудники секретариата фракций подчиняются лидеру и руководству фракции, они в отличие от сотрудников Аппарата входят в категорию политических государственных 18  

служащих, а не административных. В настоящее время секретариаты всех пяти фракций состоят из 5 сотрудников, независимо от численного состава фракции, хотя по требованию законодательства, как указано выше, их структура и штатная численность утверждается с учетом принципа пропорционального представительства фракций. Помимо сотрудников, работающих в секретариате фракций, каждому депутату фракции выделяется по два сотрудника – помощник и консультант депутата, которые в соответствии с Положением «О помощниках и консультантах депутатов ЖК КР» помогают депутатам в выполнении законопроектной деятельности и работе с избирателями. Помощниками и консультантами депутатов могут быть граждане КР не моложе 21 года; с высшим образованием; не имеющие судимость (не снятую или не погашенную в установленном законодательством порядке); знающие государственный или официальный язык и имеющие навыки или опыт работы для ведения делопроизводства, умеющие работать с пакетом программ Microsoft Office, электронной почтой и интернетом. Они не входят в категорию государственных служащих, их полномочия прекращаются вместе с полномочиями депутатов. Согласно положению, помощник депутата поддерживает депутата в осуществлении им представительских функций: организует встречи с избирателями, рассматривает, обобщает жалобы граждан, готовит проекты ответов, ведет делопроизводство, переписку, сбор информации, контролирует исполнение обращений депутата. Консультант занимается законопроектной деятельностью депутата: подготавливает аналитические, справочные материалы по законопроектам, готовит законопредложения, ведет учет замечаний депутата по законопроектам, отслеживает их отражение в текстах законов, участвует в обсуждениях по законопроектам, встречах и т.п. В структуре ЖК с 2014 г. функционирует научный исследовательский центр (НИЦ), основная деятельность которого заключается в содействии обеспечения научной, аналитической поддержки органов парламента. 3.2.2 Секретариаты фракций: текущая ситуация (как есть) Анализ показывает, что основные нормы и положения законов, касающиеся формирования и функционирования секретариатов выполняются, однако есть следующие сложности с их реализацией: • •

•

Взаимодействие депутатов фракций с секретариатами хаотично; В основном работа секретариата заключается в выполнении указаний лидера фракции. Практика этого созыва показала, что частая сменяемость лидеров фракций (особенно оппозиционных) не позволяет выработать преемственность, устойчивость и системность в работе секретариата; «более 50% рабочего времени Основную долю работы сотрудников уходит на работу с письмами и секретариатов занимает трудоемкая, жалобами..»... «..только 15% рутинная, организационная работа времени остается на аналитические (подготовка еженедельных заседаний работы» фракций, исполнение разного рода личных из интервью с сотрудниками поручений лидера и членов фракций, секретариатов фракций  изучение писем и жалоб избирателей со 19

 

•

•

• •

•

•

Слабое взаимодействие секретариатов с членами фракций, пресс-службой парламента, а также с представителями СМИ для донесения до общества позиций фракций не позволяет надлежащим образом формировать имидж фракций;

•

Между секретариатами и Научным информационным центром (НИЦ) ЖК пока еще не налажено активное взаимодействие. НИЦ пока еще не стал тем органом, который оказывает аналитическое и научно-исследовательское содействие органам ЖК, при активной горизонтальной коммуникации и взаимодействии; В интервью отмечают, что в последние годы не организовывались мероприятия по повышению квалификации сотрудников секретариатов, как со стороны фракции, так и со стороны аппарата ЖК. Все интервьюируемые выражают потребность в повышении знаний и навыков в таких сферах как стратегическое планирование, PR менеджмент, умение проводить аналитические исследования и готовить соответствующие аналитические записки для фракции, и др.

•

20  

всех регионов и их переадресация в соответствующие государственные органы), а на выполнение экспертных и аналитических функций времени остается слишком мало. Более того, в функциональных обязанностях сотрудников секретариатов фракций, закрепленных в положениях о секретариатах фракций, не предусмотрено осуществление аналитической работы; В интервью часто отмечается, что при приеме сотрудников на работу отсутствуют критерии отбора и это сказывается на профессиональной работе секретариатов. Некоторые интервьюируемые отметили, что в качестве сотрудников секретариатов берут после выборов активистов из штаба партии, и они не обязательно обладают необходимыми профессиональными качествами; Согласно Положению «О помощниках и консультантах депутатов ЖК КР» консультант занимается законопроектной деятельностью депутата: подготавливает аналитические, справочные материалы по законопроектам, готовит законопредложения, ведет учет замечаний депутата по законопроектам, отслеживает их отражение в текстах законов, участвует в обсуждениях по законопроектам, встречах и т.п. Однако результаты интервью с депутатами и сотрудниками показали, что ежедневная работа консультантов у подавляющего большинства депутатов не соответствует требованиям законодательства, поскольку на практике они выполняют личные поручения депутатов; Данная проблема влияет на качество и эффективность взаимодействия между сотрудниками секретариатов и консультантами депутатов фракции; Секретариаты в недостаточной степени занимаются аналитической работой. Частично это связано, как упоминалось ранее, с загруженностью рутинной работой. Если анализ и проводится, то в основном только на основе запросов соответствующей информации от государственных органов, без учета мнений всех заинтересованных сторон. У секретариатов нет регулярно обновляемой базы данных экспертов; Секретариаты слабо взаимодействуют с гражданским и научным/аналитическим обществом (с аналитическими организациями, организациями гражданского общества, ВУЗами, СМИ);

3.3 Коалиция большинства 3.3.1 Правовой анализ коалиционной деятельности (как должно быть) Коалиция есть добровольное объединение фракций, осуществляющая деятельность на основе коалиционного соглашения и положения. Фракции вправе объединяться в коалицию парламентского большинства, парламентского меньшинства или коалицию оппозиционных фракций. Коалиция приобретает официальный статус с момента объявления о своем образовании на заседании Жогорку Кенеша. Парламентским большинством считается фракция или коалиция фракций, имеющая более половины депутатских мандатов. Согласно Регламенту ЖК в коалиционном соглашении могут отражаться: a. согласованные политические позиции, которые стали основой формирования коалиции; b. политическая направленность коалиции; c. принципы деятельности коалиции; d. порядок принятия коалицией решений; e. условия прекращения деятельности коалиции. К коалиционному соглашению прилагаются решения фракций о вхождении в коалицию и протоколы заседаний, на которых они были приняты. С целью согласования позиций фракций, входящих в коалицию, может создаваться коллегиальный орган коалиции. Коалицию представляют лидеры фракций, входящих в коалицию, либо руководитель коалиции, если это определено в коалиционном соглашении. Информационное и техническое обеспечение работы коалиции осуществляется секретариатами фракций или секретариатом коалиции, если его создание определено коалиционным соглашением. Иные вопросы порядка организации работы коалиции могут определяться в коалиционном соглашении. Коалиция прекращает свою деятельность с момента объявления фракцией или фракциями о своем выходе из нее, вследствие которого утрачивается статус парламентского большинства; или о роспуске коалиции ее руководителем или уполномоченным представителем. Коалиционное соглашение, персональный состав коалиции, имя руководителя коалиции, если таковой определяется, а также информация о прекращении деятельности коалиции публикуются в республиканской газете "Эркин Тоо" и размещаются на сайте Жогорку Кенеша после официального объявления о ее создании или прекращении деятельности. У коалиционного соглашения нет установленного стандарта. Такие документы могут быть различными по форме, содержанию, в зависимости от обстоятельств, политической конъюнктуры. Некоторые соглашения имеют больше программный формат (как бороться с коррупцией, развивать экономику, снижать бедность, безработицу и др.). Другие носят более персонифицированный, детализированный характер в части распределения портфелей, политических должностей (кто получает что, какое министерство, агентство, порядок выдвижения и назначения на политические должности, процедур их 21  

снятия, взаимоотношения премьер-министра с фракциями по кадровым вопросам, взаимодействия фракций со своими выдвиженцами в числе членов правительства и т.п.). Некоторые соглашения являются прозрачными, другие частично прозрачными, детализированным, менее детализированными и др. У некоторых соглашений имеется открытая (публичная) и закрытая часть. Также является разным процесс достижения консенсуса или согласия между партиями: лидеры партии могут самостоятельно взаимодействовать с другими лидерами, могут назначить переговорщика, который подотчетен им, или по согласованию могут назначить группу переговорщиков, которым доверяют все договаривающиеся стороны и которые ведут переговоры, детализируют положения коалиционного соглашения, помогают формулировать его параграфы. История пятого созыва парламента имеет опыт формирования четырех коалиций и пяти правительств. Первая коалиция состояла из фракций «Ата-Журт», СДПК и «Республика». Президентом Отунбаевой Р.И. мандат на ее формирование был дан фракции «Республика». Она была образована 15 декабря 2010 года и имела 77 мандатов. Правительство возглавил лидер фракции СДПК Алмазбек Атамбаев. Коалиция распалась в октябре 2011 года после избрания Алмазбека Атамбаева президентом страны. Вторая коалиция «Единство - Биримдик» была создана фракцией СДПК сразу после президентских выборов 2011 года. Данная коалиция сформировалась после длительных и сложных переговоров только 12 февраля 2012 года (после четырех месяцев перерыва). В этот альянс вошли 92 депутата из фракций СДПК, «Республика», «Ар-Намыс» и «АтаМекен». Правительство возглавил лидер партии «Республика» Омурбек Бабанов. Эта коалиция просуществовала семь месяцев и распалась в августе 2012 года после того как фракции «Ар-Намыс» и «Ата-Мекен» вышли из коалиции. В августе 2012 года президентом Алмазбеком Атамбаевым мандат на формирование третьей коалиции был вручен фракции СДПК, которая 3 сентября 2012 года образовала коалицию «Ырыс алды - ынтымак» («Согласие - основа благополучия»). В коалицию вошли СДПК, «Ар-Намыс» и «Ата-Мекен», 69 депутатов. Новым премьер-министром стал Жанторо Сатыбалдиев, выдвинутый фракцией СДПК. Данная коалиция распалась в марте 2014 года из-за выхода из коалиции фракции «Ата-Мекен» (просуществовала полтора года). В апреле 2014 года была образована четвертая коалиция парламентского большинства под названием «Мамлекеттуулукту бекемдоо учун» («За укрепление государственности») - из тех же партий, что были и в третьей коалиции - СДПК, «Ар-Намыс» и «Ата-Мекен», 69 депутатов. Коалиция избрала 26-го по счету премьер-министра с момента обретения государственной независимости. Правительство возглавил Жоомарт Оторбаев, который был выдвинут как ставленник фракции «Ата-Мекен». Этот же состав коалиции 30 апреля 2015 года избрал нового премьер-министра Темира Сариева. Состав и структура правительства остались неизменными. Также премьер-министр и данный состав правительства обязался не принимать политического участия в предстоящих парламентских выборах осенью 2015 года, а ограничиться лишь организационной, финансовой поддержкой выборного процесса. 22  

3.3.2 Коалиция большинства: текущая ситуация (как есть) Анализ ситуации коалиционной деятельности фракций показывает, что в целом требования законодательства, регулирующие деятельность коалиций, выполняются. В то же время выявлено следующее: •

•

•

•

• •

•

Фракции, входившие в коалиции, не смогли выработать действенную практику по согласованию общего курса развития страны, созданию единой повестки, по выработке консенсуса при принятии решений. Анализ показал, что ввиду этого коалиционные соглашения не являются эффективным инструментом согласования и реализации общих интересов коалиций; В интервью отмечается, что основная цель коалиции после выработки консенсуса между фракциями является не только формирование правительства, но и выработка и отслеживание курса правительства; Многие эксперты отмечают, что коалиционные соглашения носят общий и декларативный характер. Также отмечается, что соглашения не являются общедоступными документами, что не дает понимания обществу политического курса коалиции; Формирование состава коалиционного правительства происходит не на основе профессиональных качеств, а на основе устоявшейся практики «дележки» министерских портфелей между фракциями, что приводит к неустойчивости Правительства. Отчасти проблема вызвана тем, что не разработаны и не согласованы между членами коалиции критерии для кандидатов. Это является распространенной практикой в странах с коалиционными правительствами. Более развитые демократии используют систему теневых кабинетов, которые позволяют взращивать членов партий с навыками в определенной сфере или интересами к работе в определенных ведомствах. Отсутствуют критерии оценки деятельности коалиционного правительства; Нет четких критериев, определяющих профессиональные требования для кандидатов на должности, подотчетных парламенту государственных органов (аудиторы Счетной палаты, члены ЦИК, Омбудсмен, председатель Национального Банка, Генеральный прокурор, члены Совета по отбору судей); Превалирование инициируемых депутатами законопроектов над законопроектами правительства (см. диаграмму 2) свидетельствует о несогласованной работе коалиции большинства и правительства, поскольку в международной практике правительство лидирует в законотворческом процессе для реализации коалиционной платформы.

23  

Диаграмма 2. Процентное соотношение инициированных законопроектов по субъектам законодательной инициативы5

Депутаты  81,39% Правит‐во  18,57%

Народная  инициатива  0,04%

3.4 Оппозиция 3.4.1 Правовой анализ парламентской оппозиции (как должно быть) Парламентской оппозицией являются фракция, фракции или их коалиция, составляющие парламентское меньшинство и официально объявившие о своей оппозиции на заседании Жогорку Кенеша. Фракция, фракции или их коалиция утрачивают статус парламентской оппозиции с момента официального объявления на заседании Жогорку Кенеша об отказе от статуса парламентской оппозиции или о вхождении в состав коалиции парламентского большинства. Фракция или фракции, не вошедшие в коалицию парламентского большинства, составляют парламентское меньшинство. Фракция или фракции парламентского меньшинства вправе объявить о своей оппозиции. Конституция, как указывалось ранее, особо закрепила гарантии оппозиции. Это выражается в праве оппозиции занимать должности заместителя(ей) спикера и председателей двух комитетов, а также заместителей председателей других комитетов (как делается во многих демократических парламентах). Ранее этого права у оппозиции никогда не было, в виду этого оппозиция всегда была уязвимой, культивировалось неуважительное отношение к иному мнению, любому инакомыслию в обществе. У оппозиции, как и парламентского большинства, имеется гарантированное право на назначение одной трети состава ЦИК, Счетной палаты, Совета по отбору судей. Все это усиливает прозрачность работы парламента и усиливает его демократический потенциал. Оппозиция имеет право на равный доступ к государственным средствам массовой информации и может наряду с пропозицией конкурировать за общественное мнение, продвигать свое видение вопросов.

                                                             5

Парламент V созыва глазами избирателей. Отчет по итогам мониторинга деятельности ЖК КР Коалицией за демократию и гражданское общество с 2011 по февраль 2015 г. Бишкек, март 2015, стр. 21

24  

В случае активности оппозиции, она имеет возможность влиять на принятие решений и законов, т.к. Конституция в отличие от прежних созывов снизила порог для принятия до 41,6 % (50 голосов), ранее для этого требовалось 51 % списочного состава ЖК. Ограничение гарантированных прав парламентской оппозиции не допускается. 3.4.2 Оппозиция: текущая ситуация (как есть) Правовой анализ показал, что законодательство четко определило роль оппозиции в ЖК, и особо закрепило гарантии оппозиционной деятельности. Тем не менее, анализ показывает следующее: •

•

•

•

Возможности, заложенные в законодательстве, формально используются парламентской оппозицией. Несмотря на указанные гарантии, оппозиционные фракции не смогли системно оппонировать коалициям большинства. Оппозиция пока еще не смогла продемонстрировать критику, основанную на альтернативной идее и видении курса развития страны (не способность определять и использовать критическое настроение общества, и ввиду этого, не способность продемонстрировать альтернативные программы, идеи и пути решения актуальных общественно значимых проблем); Отсутствует практика создания теневого кабинета правительства оппозиционными фракциями. Оппозиционные фракции еще не продемонстрировали навыки формирования команды альтернативных кандидатур на ключевые позиции в государственные органы на случай прихода к власти. Отсутствие единства и общности идей в двух оппозиционных фракциях, раскол фракций на не конституционные депутатские группы, и последующее ослабление и дискредитация оппозиции. Одной из причин этому было, к примеру, то, что две из пяти победивших на выборах 2010 года партии – «Ата-Журт» и «Республика» фактически возникли за несколько месяцев до выборов.

3.5 Депутатские группы 3.5.1 Правовой анализ (как должно быть) В пятом созыве парламента, несмотря на законодательное ограничение, появились так называемые депутатские группы6. Это депутаты, которые вышли или были исключены из фракций, но при этом отказались сдавать свои мандаты и покидать парламент. Как считают многие депутаты и аналитики, это является самой большой проблемой нынешнего парламента, в котором нет сплоченности и единства. Это связано со многими причинами, и прежде всего, с тем, как формировались партии в предвыборный период. Они были наскоро слеплены, часто на несовместимых принципах, не как идейные                                                              6

Фракция «Республика» раскололась на три группы («За Реформы», «Бирдиктуу Ынтымак», «Онугуу»). Такая же участь постигла «Ар-Намыс» и «Ата-Журт». Конфликт в «Ар-Намысе» с лидером вылился в то, что десять депутатов (т.н. «десять негритят») потребовали отставки лидера. Во фракции «Ата-Мекен» два депутата обвинили лидера в авторитаризме и навязывании своей воли, за что были исключены из фракции.  

25  

организации, а как группы амбициозных личностей. Уровень знаний и подготовленности депутатов в части партстроительства также повлиял на этот процесс. И, конечно же, не обошлось и без политтехнологий, направленных на разрушение парламента и парламентаризма. Именно депутатские группы инициировали поправки в закон о статусе депутата ЖК и попытались легализовать депутатские группы (закон был принят в феврале 2013 года и подписан Президентом КР). Согласно данному закону, депутат при несовпадении политических взглядов может не входить в состав фракции при ее формировании и остаться свободным депутатом. Также депутаты, имеющие иное политическое воззрение, вправе объединиться внутри фракции и вне фракции в депутатские группы. Депутатской группой было признано объединение трех и более депутатов Жогорку Кенеша. Данным законом депутатские группы были приравнены к фракциям, т.к. они получили право «вносить предложения и участвовать в рассмотрении любого вопроса, отнесенного к компетенции фракции, депутатской группы», «вносить проекты законов, постановлений, депутатские запросы, заявления и иные документы», принимать участие в обсуждении и вносить предложения по формированию позиции депутатской группы по вопросам, подлежащим рассмотрению в Жогорку Кенеше и др. Принятие этих поправок привело к возникновению коллизий с Конституцией и Регламентом ЖК. Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционной палаты, которая вынесла решение в сентябре 2014 года и признала депутатские группы вне фракций неконституционными7. Как констатировала Конституционная палата, депутатские группы могут функционировать только внутри фракций. 3.5.2 Депутатские группы: текущая ситуация (как есть) Правовой анализ показывает, что депутатские группы вне фракций не конституционны. Ситуация с этими группами показывает что: •

Их деятельность противоречит принципу развития парламентаризма, многопартийности и развития парламента по партийным спискам;

•

Выход из фракций и формирование депутатских групп особенно сильно сказалось на оппозиционных фракциях, что повлияло на эффективность их функционирования.

                                                             7

Решение Конституционной палаты ВС КР «О проверке конституционности положений закона о статусе депутата ЖК допускающих образование и функционирование депутатских групп» от 24 сентября 2014 года

26  

3.6

Работа фракций с избирателями, прозрачность и финансирование

3.6.1 Правовой анализ работы фракций с избирателями (как должно быть) Формы и методы работы с избирателями закреплены в отдельной главе Регламента (гл.32, ст.151-153), и более подробно в Положении ЖК «О работе Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с избирателями и механизмах их взаимодействия», а также в положениях фракций. Фракции как органы ЖК организуют работу с избирателями посредством: − приема избирателей; − рассмотрения предложений, заявлений, ходатайств; − проведения собраний, конференций, встреч, «круглых столов», семинаров, совещаний, заседаний, в том числе выездных, дней открытых дверей и др.; − рассмотрения и принятия законодательных предложений, обращений о проведении парламентского расследования, проведения слушаний; − работы с письмами граждан; − информирования через СМИ о работе с обращениями и результатах их рассмотрения; − обобщения и анализа обращений граждан, ведения учета принятых граждан, писем, в региональном разрезе, классифицируют характер обращений, а также ведение учета, направленных писем в госорганы и МСУ, ведение контроля исполнения писем и рекомендаций; − проведения качественного и количественного анализа работы с избирателями и рассмотрения его на пленарном заседании Жогорку Кенеша, которое ежегодно готовит соответствующее подразделение Аппарата Жогорку Кенеша. Данные нормы имеют прогрессивный характер и являются результатом плодотворного сотрудничества пятого созыва парламента с международными организациями и экспертами в сфере парламентаризма. Работа общественных приемных фракций, а также других форм и методов работы детализирована в положении о работе ЖК с избирателями и механизмах их взаимодействия. График личного приема избирателей должен быть размещен на сайте, в помещении общественной приемной и систематически освещаться в парламентских телерадиопрограммах. 3.6.2 Работа фракций с избирателями: текущая ситуация (как есть)  

Как указано выше в правовом анализе, формы и методы работы с избирателями подробно закреплены в отдельной главе Регламента (гл.32, ст.151-153), в Положении ЖК «О работе Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с избирателями и механизмах их взаимодействия», а также в положениях фракций.

27  

Тем не менее, анализ текущей ситуации выявил следующее: •

Во фракциях нет инструкций или какой-то стратегии по улучшению работы с избирателями и это касается всех пяти фракций в парламенте – исследование показало, что у фракций нет отработанных механизмов по работе с избирателями в регионах.

•

Отсутствие плана/графика работы фракций в регионах. Не проводится качественный и количественный анализ работы фракций с избирателями. Нет временных рамок отчетности. Например: если бы отчетность фракции проводилась с начала июня либо в конце календарного года, то существенно повысилась бы подотчетность фракций перед избирателями. Общественность получала бы анализ встреч членов фракций с избирателями в регионах, выводы и результаты встреч, а также дальнейшие действия предпринятые фракциями. Все это позволило бы избирателям и представителям гражданского общества отслеживать и готовиться к встречам.

•

Общественные приемные фракций, находящиеся около парламента в постоянном режиме не работают. Они находятся на пятом этаже соседнего здания и многие избиратели не знают. А пожилым людям очень трудно подниматься на пятый этаж.

•

Основное взаимодействие сотрудников секретариата с избирателями заключается в работе с письмами и обращениями граждан.

•

Выездные заседания фракций редко практикуются, хотя могли бы служить еще одним каналом связи с избирателями.

3.6.3 Правовой анализ прозрачности и финансирования фракций (как должно быть)

Прозрачность и открытость в Кыргызстане является одним из принципов деятельности всех госорганов. Ст.3 Конституции закрепила: «Государственная власть в КР основывается на принципах: … открытости и ответственности госорганов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа …». Данный принцип в части парламента получил развитие в Регламенте ЖК, в котором обеспечению открытости и прозрачности посвящена отдельная глава (гл. 33, ст.154-158).

28  

В частности закреплено следующее: − общество может вносить предложения депутатам к проектам законов (до 1-го чтения); − независимые эксперты, представители научных учреждений, организаций гражданского общества могут направлять во фракции результаты общественной экспертизы по законопроектам; − они имеют право присутствовать на заседаниях фракции с ее разрешения; − на сайте ЖК действуют специальные странички фракций. Кроме этого, согласно Регламенту ЖК депутаты ежегодно должны рассмотреть качественный и количественный анализ работы парламента с избирателями, подготовленный Аппаратом ЖК8. Для осуществления фракционной деятельности, в соответствии с законами "О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" и "О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики", создаются фонды фракции и депутата (далее - фонды), финансируемые из бюджета. Механизмы финансирования, а также целевое назначение закреплены в «Положении о фондах депутата, фракции, комитета и депутатской группы Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». Оно определяет права, обязанности и ответственность депутатов и лидеров фракций при использовании средств указанных фондов. Данные фонды формируются ежегодно из средств республиканского бюджета, выделенных на обеспечение деятельности депутатов Жогорку Кенеша и входят в общий бюджет парламента. Лидеры фракций по согласованию с фракцией рассматривают необходимость выделения средств из Фонда фракции и оформляют соответствующим решением. Из Фонда депутата осуществляются следующие расходы: − командировочные расходы в страны ближнего и дальнего зарубежья депутату; − оплата услуг связи (международная, междугородняя, сотовая); − возмещение фактических транспортных расходов, связанных с выездом и авиаперелетами депутатов в регионы республики (авиабилеты, горюче-смазочные материалы, найм автомашин и т.д.) до 12 раз в оба конца (в пункт назначения и обратно с учетом расходов на проводы и встречи депутатов в аэропорту "Манас") в течение одной сессии ЖК, за исключением командировок депутатов, направляемых по решению комитетов и временных комиссий ЖК; − представительские расходы для проведения мероприятий государственного и международного уровня, приема избирателей, делегаций, представителей посольств и иных международных структур, в том числе для приобретения сувенирной и цветочной продукции; − приобретение канцелярских товаров, картриджей и расходных материалов к оргтехнике для повседневной депутатской деятельности; − покрытие расходов депутатской деятельности с избирателями, в том числе суточных, возмещение расходов за проживание, питание, аренду помещений и иных                                                              8

Ст. 153 Регламента ЖК и норма Положения ЖК «О работе Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с избирателями и механизмах их взаимодействия»

29  

непредвиденных расходов. Денежные средства на покрытие расходов депутатской деятельности не являются подотчетными и выдаются депутату из его фонда наличными; − на командировочные расходы внутри страны и в страны ближнего зарубежья водителю депутата. Денежные средства на возмещение командировочных расходов не являются подотчетными и выдаются водителю депутата наличными; − на приобретение горюче-смазочных материалов, запасных частей и ремонтных услуг. Из Фонда фракции осуществляются следующие расходы: − на представительские расходы для проведения заседаний фракции, мероприятий государственного и международного уровня, приема членами фракции избирателей, делегаций, представителей посольств и иных международных структур, в том числе для приобретения сувенирной и цветочной продукции; − на оплату услуг связи (международная, междугородняя, сотовая); − на приобретение канцелярских товаров, картриджей и расходных материалов к оргтехнике для повседневной депутатской деятельности, а также для проведения заседаний фракции; − на привлечение специалистов для проведения экспертиз и дачи заключений согласно решению фракции. Фонд фракции сокращается при исключении депутатов из фракции в пропорциональном соотношении и предусмотренные расходы на них передаются данным депутатам. Учет и распоряжение средствами фондов: из Фонда депутата выплачиваются средства на основании письменного обращения депутата; из Фонда фракции - на основании письменного решения фракции. Неиспользованные средства фондов на конец финансового года не сохраняют своего целевого назначения. Расходы, произведенные сверх установленного фонда, возмещаются депутатом, лидером фракции путем внесения наличных денежных средств в кассу. Учет поступления средств фонда и их использование осуществляются Управлением делами ЖК (отделом финансирования и учета и бухгалтерией Автотранспортного предприятия). Изменения и дополнения к нормам расходов из фондов принимаются постановлением ЖК.

3.6.4 Прозрачность и финансирование фракций: текущая ситуация (как есть) Правовой анализ показал, что законодательство содержит ясные механизмы обеспечения прозрачности, а также порядок финансирования. Однако, анализ текущей ситуации выявил следующее: •

30  

Несмотря на то, что в ЖК функционируют парламентское радио (с охватом на всю страну), ТВ программы, а также специальная программа на ОТРК «Парламентская неделя», которая выпускается пресс-службой парламента, данные возможности не используются фракциями эффективно и в полной мере – мало времени

посвящается информированию общества о деятельности фракций, о планах и результатах проводимой ими политики; •

На сайте ЖК в разделах фракций содержится много информации, однако, она обновляется не своевременно, не структурирована, не удобна для поиска и не привлекательна для пользователя;

•

Согласно Регламенту ЖК ежегодно Аппарат ЖК должен проводить качественный и количественный анализ работы парламента с избирателями. Более того, данный анализ должен рассматриваться депутатами на заседании парламента. Однако, анализ содержит в основном информацию в количественных показателях (к примеру, описывается количество встреч с избирателями, принятых законопроектов, выездных заседаний и др.). В то же время анализ не содержит качественных показателей (к примеру, таких как анализ поступающих писем и жалоб во фракции в разрезе регионов и по характеру проблем, анализ соответствия принятых законов предвыборным программам и др.);

•

Мало того, несмотря на требования Регламента, данный анализ ни разу не выносился на рассмотрение пленарного заседания парламента и не обсуждался депутатами;

•

Интервьюируемые отмечают, что отчетность депутатов перед фракцией не регулярная и не полная, так как не все члены фракций предоставляют отчеты о результатах работы с избирателями в регионах;

«в ряде случаев об определенных решениях лидер фракции знает, а члены фракции нет» из интервью 

Анализ ситуации с финансированием показывает следующее: •

В ходе проведения интервью получение информации о финансировании фракций было затруднительным, поскольку не все члены фракций владеют информацией по данному вопросу;

•

Фракции не публикуют сведения об использовании финансовых средств, выделяемых из бюджета;

31  

4. Выводы Правовая рамка создает достаточные условия для развития фракций, межфракционного взаимодействия, улучшения эффективности работы коалиции большинства и оппозиции, однако имеются следующие проблемы:  

32  

•

Фракции пока еще имеют слабое понимание своей роли и функций в условиях парламентской системы. Не сформированы устойчивые парламентские традиции.

•

Платформы партий в целом носят декларативный характер. Они в дальнейшем не учитываются в коалиционных соглашениях, не интегрируются в принимаемых законах, стратегических программах правительства. Не разработаны в межфракционных консультациях ясные и четкие механизмы согласования общенационального видения по развитию страны.

•

Партии не стали финансово устойчивыми организациями с ясными программами, идеологией, пониманием направленности партий, и партийным строительством в регионах.

•

Парламент все еще несет на себе «родимые пятна» мажоритарной системы, в которой большее значение имеет не партийная программа, а наличие в ней известных личностей из различных регионов и финансовых олигархов.

•

Фракции, по всей видимости, из своей пятилетней парламентской деятельности не извлекли полезных уроков относительно оценки исполнения своих обязанностей и функций. Не выработаны механизмы и индикаторы внутреннего и внешнего мониторинга реализации фракциями предвыборных программ политических партий.

•

Фракции часто не проводят анализ деятельности правительства и его программ с точки зрения партийной идеологии. Идеология и партийная политика часто не совпадают.

•

Секретариаты фракций еще не стали структурами, которые могут оказывать членам фракций серьезную профессиональную аналитическую поддержку.

•

Недостаток ясных правил внутри фракций, которые определяли бы ответственность депутатов за выполнение ими законотворческой и контрольной функций. Это приводит к слабой координации и сотрудничеству. Это также ведет к множеству законотворческих инициатив от депутатов одной и той же фракции и по одному и тому же вопросу.

•

Недостаток потенциала парламентской оппозиции означает ее неспособность оппонировать коалиции большинства, у которой больше ресурсов.

•

Слабая связь фракций с электоратом. Фракции пока еще не стали авторитетными институтами, отражающими интересы социальных групп, в том числе в регионах.

•

Не выстроены механизмы взаимодействия фракций с гражданским обществом и независимыми экспертами.

•

Фракции не в полной мере содействуют участию граждан в процессе принятия важных государственных решений и не способствуют активизации связи между избирателями, гражданским обществом и парламентом.

5. Рекомендации Фракциям: •

•

• • •

• •

• •

•

•

Разработать стратегию деятельности фракции и периодические (годовые, квартальные) планы работ и регулярно опубликовывать их в СМИ и на веб сайте Жогорку Кенеша; Разработать критерии оценки деятельности правительства, и других органов государственной власти, подотчетных ЖК, и принимать их отчеты, основываясь на этих критериях; Разработать профессиональные требования при выдвижении кандидатур от фракций в органы государственной власти; Разработать механизмы предоставления отчетов депутатов фракциям, включая разработку рейтинга активности депутатов; Улучшить структуру и содержание страниц фракций на веб сайте Жогорку Кенеша для повышения прозрачности деятельности фракций (опубликование предвыборных обещаний партий, ход реализации платформы, отчетов перед избирателями по количественным и качественным показателям о том, что именно принято, на основании каких выводов фракция продвигает ту или иную модель, законопроект и т.д.); Регулярно публиковать отчеты по деятельности и по финансам фракций; Регулярно проводить выездные заседания фракций, а также регулярные парламентские слушания по наиболее значимым общественным вопросам с вовлечением гражданского общества (с включением в планы работ); Эффективно использовать парламентское радио и развивать его контент; Разработать и внедрить единый стандарт работы фракции с избирателями, единые индикаторы, единый формат отчетности по результатам работы фракции в регионах, заранее утвержденный календарный график встреч представителей фракций в регионах; Усилить институционально работу фракций и их секретариатов с избирателями через внедрения аналитических индикаторов (качественный анализ содержания писем и жалоб – дальнейшая работа в регионах по результатам проведенных анализов); Внедрить проведение качественного и количественного анализа работы фракций с избирателями.

33  

Жогорку Кенешу: •

• •

Ясно определить роль консультантов и помощников депутатов в нормативных актах и разработать для них соответствующие обучающие программы. Это должно улучшить координацию между консультантами и секретариатами фракций. Развивать потенциал Научно-Исследовательского Центра ЖК КР для проведения профессиональных и объективных аналитических исследований. Создать и регулярно обновлять базу данных экспертов. Контроль за обновлением базы данных возложить на Научно-Исследовательский Центр ЖК КР.

Аппарату ЖК: • •

• •

•

34  

Планировать и проводить ориентационные программы обучения для сотрудников секретариатов фракций нового созыва. Регулярно осуществлять обучение сотрудников секретариатов фракций, помощников и консультантов по таким направлениям как стратегическое планирование, PR менеджмент, умение проводить аналитические исследования и готовить соответствующие аналитические записки для фракции, и др. На регулярной основе проводить оценку потребностей в повышении потенциала сотрудников секретариатов и помощников/консультантов депутатов. Регулярно проводить совместное обучение и практикумы между секретариатами различных фракций и отделами комитетов в целях повышения потенциала и эффективного взаимодействия внутри ЖК. Осуществлять координацию донорской помощи для изучения международного опыта деятельности фракций и секретариатов.

ПРИЛОЖЕНИЕ: Перечень правовых документов, регулирующих деятельность фракций в ЖК 1. Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года; 2. Закон «О политических партиях» от 12 июня 1999 года №50; 3. Конституционный закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 2 июля 2011 года №68; 4. Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 года №223; 5. Закон «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», от 18 декабря 2008 года №267; 6. Закон «О порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики» от 13 августа 2004 года №121» 7. Решение Конституционной палаты ВС КР «О проверке конституционности положений закона о статусе депутата ЖК, допускающих образование и функционирование депутатских групп» от 24 сентября 2014 года; 8. Стратегия развития ЖК до 2016 года, утвержденная постановлением Жогорку Кенеша КР от 31 января 2013 года №2748-V 9. Положение «О работе Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с избирателями и механизмах их взаимодействия» от 23 апреля 2014 года № 3990-V; 10. Положение «О фондах депутата, фракции, комитета и депутатской группы Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», утвержденных постановлением Жогорку Кенеша КР от 14 февраля 2013 года №2792-V; 11. Положение «О помощниках и консультантах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», утвержденных постановлением Жогорку Кенеша КР от 23 декабря 2010 года N 59-V в редакции постановления Жогорку Кенеша КР от 17 июня 2011 года N 708-V); 12. Коалиционное соглашение «О формировании коалиции депутатских фракций «Ырыс алды - ынтымак» Жогорку Кенеша КР» от 3 сентября 2012 года; 13. Положение о фракции Политической партии «Ар-Намыс»; 14. Положение о фракции партии «Ата-Журт» (на кыргызском языке); 15. Положение о фракции партии СДПК; 16. Положение о фракции партии «Ата-Мекен»; 17. Положение о Секретариате депутатской фракции «Ар-Намыс»; 18. Положение об отделе депутатской фракции «Ата-Журт»; 19. Положение об отделе депутатской фракции СДПК; 20. Положение о секретариате депутатской фракции «Социалистическая партия «АтаМекен»; 21. Предвыборная программа партии «Ата-Журт» - 2010; 22. Предвыборная программа партии СДПК – 2010; 23. Предвыборная программа партии «Ар Намыс» - 2010; 24. Предвыборная программа партии «Ата Мекен» - 2010; 25. Проект Программы «Республика-Ата-Журт». 35  

Список сокращений АУЦА

-

Американский университет в Центральной Азии

ГК

-

Гражданский кодекс

ГПК

-

Гражданско-процессуальный кодекс

ЗС

-

Законодательное собрание (одна из палат двухпалатного Парламента в первом созыве парламента)

ЖК

-

Жогорку Кенеш КР (парламент Кыргызской Республики)

КР

-

Кыргызская Республика

МСУ

-

Местное самоуправление

НИЦ

-

Научно-исследовательский центр Жогорку Кенеша

НПА

-

Нормативные правовые акты

НПО

-

Неправительственные организации

ОГО

-

Организации гражданского общества

ОТРК

-

Общественная телерадиокомпания

СДПК

-

Социал-демократическая партия Кыргызстана

СМИ

-

Средства массовой информации

СНП

-

Собрание народных представителей (другая палата двухпалатного парламента в КР, в первом созыве)

УП

-

Уголовный кодекс

УПК

-

Уголовно-процессуальный кодекс

ЦИК

-

Центральная избирательная комиссия

36  

Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic

POLITICAL AND LEGAL ANALYSIS

2015 FACTIONS AND SECRETARIATS OF FACTIONS IN THE PARLIAMENT OF THE KYRGYZ REPUBLIC

Prepared with the assistance of the Westminster Foundation for Democracy

ÓÄÊ 328 ÁÁÊ 67.99 (2Êè) 05 Ô 82 Authors: Gulmira Mamatkerimova Kurmanbek Turdaliev Akylbek Sarbagyshov Medet Tulegenov Ô 82 Factions and Secretariats of Factions in the Parliament of the Kyrgyz Republic: Political and legal analysis. – B.:2015. 34 p. ISBN 978-9967-27-808-0

The focus of this study is the activity of factions and their secretariats in the Parliament of the Kyrgyz Republic. The relevance of this subject is underscored by the important role that factions play in the work of the modern Parliament, as well as their influence on the political processes in Kyrgyzstan. Within a short period of the development of Parliament, factions have proven that they can be an effective institution within Parliament, contributing to the efficiency of its activities. Factions improve the quality of the laws and accelerate their adoption by reaching consensus among the different groups and interests. Factions also provide greater predictability to the public of policies and principles that underline the work of Parliament and the deputies. Factions, however, have become the main cause of the difficulties that Parliament is currently experiencing in performing its basic functions.

Ô 1203020100-15 ISBN 978-9967-27-808-0

ÓÄÊ 328 ÁÁÊ 67.99 (2Êè) 05 © Westminster foundation for democracy

 

Factions and Secretariats of Factions in the Parliament of the Kyrgyz Republic

Content   Introduction ................................................................................................................................................... 4 1. General information about parliamentarism in the Kyrgyz Republic .................................................... 5 2. Features of the fifth convocation of parliament (October 2010 - October 2015) and the Constitution of 2010 regarding the Parliament ............................................................................... 11 3. Legal analysis of the factions and their secretariats, a coalition of majority, opposition .................... 14 3.1 Factions ............................................................................................................................................. 14 3.1.1 Legal analysis of activities of factions (as it should be) ............................................................. 14 3.1.2 Activity of factions: current situation (as it is) ........................................................................... 18 3.2 Secretariats of factions ...................................................................................................................... 19 3.2.1 Legal analysis of secretariats of factions (as it should be) ......................................................... 19 3.2.2 Secretariats of factions: current situation (as it is) ..................................................................... 20 3.3 Majority coalition .............................................................................................................................. 21 3.3.1 Legal analysis of majority coalition (as it should be)................................................................. 21 3.3.2 Majority coalition: current situation (as it is) ............................................................................. 23 3.4 Opposition ......................................................................................................................................... 24 3.4.1 Legal analysis of the parliamentary opposition (as it should be) ............................................... 24 3.4.2 Opposition: current situation (as it is) ........................................................................................ 25 3.5 Deputy groups ................................................................................................................................... 26 3.5.1 Legal analysis (as it should be) .................................................................................................. 26 3.5.2 Deputy groups: current situation (as it is) .................................................................................. 27 3.6 Work of factions with voters, transparency and financing ............................................................ 27 3.6.1 Legal analysis of work of factions with voters (as it should be) ................................................ 27 3.6.2 Work of factions with voters: current situation (as it is) ............................................................ 28 3.6.3 Legal analysis of transparency and financing of factions (as it should be) ................................ 28 Transparency ....................................................................................................................................... 28 Financing ............................................................................................................................................. 29 3.6.4 Transparency and financing of factions: current situation (as it is) ........................................... 30 4. Conclusions ............................................................................................................................................. 31 5. Recommendations .................................................................................................................................. .32 Attachments/Annex ..................................................................................................................................... 34 List of abbreviations .................................................................................................................................... 35

3  

 

Introduction The focus of this study is the activity of factions and their secretariats in the Parliament of the Kyrgyz Republic. The relevance of this subject is underscored by the important role that factions play in the work of the modern Parliament, as well as their influence on the political processes in Kyrgyzstan. Within a short period of the development of Parliament, factions have proven that they can be an effective institution within Parliament, contributing to the efficiency of its activities. Factions improve the quality of the laws and accelerate their adoption by reaching consensus among the different groups and interests. Factions also provide greater predictability to the public of policies and principles that underline the work of Parliament and the deputies. Factions, however, have become the main cause of the difficulties that Parliament is currently experiencing in performing its basic functions1. In the framework of this study, two methods of analysis were used - legal and situational. The legal analysis examined the legislation governing activities of factions, in order to determine the legal framework in which factions should operate. The situational analysis examined the current realities regarding activities of the factions, by conducting semi-structured interviews of deputies and experts in the field of parliamentary factions, secretariat staff, and focus groups. Additionally, the study of secondary sources on the subject contributed to overall findings. Interviews were conducted with 10 per cent of deputies, including the leaders of all the factions, as well as additional focus groups and interviews with secretariat staff. A comparison of these two types of analysis has revealed a gap between the law and its actual implementation on how factions function. On this basis, the existing problems of factions and their needs were identified. It is expected that the conclusions and recommendations of this study will help to improve the efficiency and quality of activities undertaken by the factions of the new convocation of the Jogorku Kenesh, ensure institutional continuity of Parliament’s work, and be a useful orientation tool in the induction training of future factions. The following sources were examined in conducting the study: The constitution of the Kyrgyz Republic, the laws and regulations governing the activities of Parliament and active factions, Regulations of the Jogorku Kenesh, the Parliament Development Strategy, election programmes of the parties, the coalition agreement of the parliamentary majority, as well as various materials posted on the website of the Jogorku Kenesh. The study was conducted by Tien Shan Analytical Center of the American University of Central Asia and independent parliamentary experts Gulmira Mamtkerimova, Kurmanbek Turdaliev and Akylbek Sarbagyshov in the framework of the programme "Strengthening the effectiveness of                                                              1

 See details in chapter 4: Conclusions.   

4  

 

the political factions in Kyrgyzstan" implemented by the Westminster Foundation for Democracy. Additionally, the Friedrich Ebert Foundation (FES) Kyrgyzstan, Tajikistan assisted in conducting legal analysis for this research. The preparation of this study was made possible by the support of, and valuable additions from, a large number of individuals and organizations. The researchers express their gratitude to the leaders of the factions, the leadership of Office of the Jogorku Kenesh, the secretariats of the factions, the staff of the Research Center of the Jogorku Kenesh of the fifth convocation, for generously sharing their considerable practical experience and knowledge, which significantly enriched this study.

1. General information about parliamentarism in the Kyrgyz Republic Parliament - the Jogorku Kenesh - is the central body of democracy in Kyrgyzstan which gives its citizens the right to vote in the management of public affairs, promotes inclusive and sustainable development of society, and expresses the public interest. The history of parliamentarism in Kyrgyzstan dates back 20 years, starting in 1995, when the first “semi-professional” Parliament started working, following the adoption of the 1993 Constitution. The 1993 Constitution laid down the first legal framework for the functioning of the factions as one of the subjects of political activity that were formed in the representative bodies made up of members nominated by political parties (paragraph 2, Article 8). The First Convocation (1995-2000) The first convocation of Parliament (1995-2000) was a bicameral Parliament formed by the majority system (single-member constituencies) and consisted of 105 deputies in total from both the Legislative Assembly (35 deputies) and the Assembly of People's Representatives (70 deputies). The Legislative Assembly worked on a professional (permanent) basis and consisted of 22 committees and three commissions while the Assembly of People’s Representatives worked on a non-professional (session) basis and consisted of seven committees and one commission. In this convocation, strong remnants of the Soviet legacy persisted but new elements of the professional Parliament were present. At the same time, this convocation of Parliament had very weak supervisory powers (powers were removed from the 1993 Constitution in 1996). Deputies of the Assembly of People’s Representatives were strongly affiliated with the Executive which had little accountability to Parliament. The constitutional reform of 1996 deprived Parliament of the right to participate actively in the formation of the government’s personnel staff and the president gained the right to dismiss members of the government at any time. The notion of insurmountable contradictions was raised between the branches of power, which as a "sword of Damocles" could be used for early dissolution of Parliament. Changes also increased the value of the presidential veto which could be overcome only by a three-fourths majority vote of deputies instead of the previous twothirds. The threshold for impeachment of the president became unattainable (which was to be confirmed by two thirds of the deputies and a conclusion of the Constitutional Court. A negative 5  

 

conclusion by the court would lead to the dissolution of Parliament. Upon the dissolution of Parliament, its legislative powers passed to the president to form a new one). The first attempt to create a faction also occurred during the first convocation of Parliament. Deputies realized that they could achieve greater results in a collegial body through clustering. In 1996, the Regulation of the Assembly of People’s Representatives first introduced a norm on the right of parties to form factions in the Jogorku Kenesh. The practical implementation of this provision was in 1998, when in the Assembly of People’s Representatives the first deputy faction, "Reform", was created. However, the nature of the work of the session, a lack of understanding of the specifics of the work of the faction, and its non-integration in the parliamentary process, did not allow benefits of this institution to be realized at this stage of time. In fairness, it ought to be noted, that the faction "Reform" was hardly a faction. It was not created on a party basis, as was needed, and mostly represented a group of deputies around a common interest. The Second Convocation (2000-2005) By the second Parliament, the configuration of Parliament was changed once again as part of a larger political experiment; it consisted of the same chambers and with the same number of deputies, but changed the numbers in the wards. In the Legislative Assembly, there were 60 members (instead of 35) and in the Assembly of People’s Representatives there were 45 (instead of 70). The Legislative Assembly consisted of 25 committees and 3 commissions, the Assembly of People’s Representatives consisted of 7 committees. In 1998, a quota was implemented to elect 25 per cent of deputies from political parties to the Legislative Assembly. It was the first trial attempt to create a party-based Parliament. Thanks to this quota, the first 15 deputies were elected from parties to the Legislative Assembly. This created the impetus for the first MP unions and factions to join together in Parliament, not only in the Assembly of People’s Representatives but also in the Legislative Assembly. It can be said that the emergence of factions, which were created on the basis of the party, became a feature of this particular Parliament. Two factions were created in the Assembly of People’s Representatives: Birge and Umut, and six in the Legislative Assembly: Ata-Meken, El uchun, Communists, Regions of Kyrgyzstan, On ordo, and Kyrgyzstan. A faction is the union of deputies who are in Parliament based on the party lists. A deputy group is the union of deputies on the non-political basis, but on other interests.  Descriptions of factions and deputy groups were given in the Regulations of the Legislative Assembly. A faction is the union of deputies who are in Parliament based on the party lists, while a deputy group is the union of deputies on a non-political basis but on other interests (regional, groups of the population, women, and pensioners). To register a faction there was no need to have a minimum number (even one person who passed based on the party's quota, could register a faction), whereas according to the regulations for the creation of a deputy group, a minimum number of people was established: in the Assembly of People’s Representatives - 10 people, Legislative Assembly – 7 people. 6  

 

Factions were instructed to work closely with the Council Chamber, committees and commissions. The Regulation of the Legislative Assembly further established that factions and groups had the right to initiate an extraordinary session. Their representation was supposed to take into account establishment of commissions and they had the right to speak on all items of the agenda, as well as the right to speak during the discussion on issues initiated by them. Factions and deputy groups had the right to determine their own procedures and forms of sessions. The Speaker of the House was required to send bills and other materials to factions and groups in order to ensure their awareness. The Speaker was obliged to give the factions and deputy groups premises, equipment and personnel to carry out their work. Factions and deputy groups had the right to independently communicate with each other. The Speaker of the House and his deputies were not allowed to be a member of the faction or group. This convocation contributed to the development of the structure of factions. However, a 25 per cent quota was not enough for the development of factions and political parties. Party representation in Parliament was very lean and could not qualify for the consistent implementation or promotion of party policy. The quota of people in the factions was filled by independent deputies that were elected by majority districts resulting in politically amorphous factions, inconsistent in their policies and with low factional discipline and frequent changes in leadership. Many factions became a cover for the creation of regional and clan groups and the presidential power also felt threatened by real opponents in political parties and their parliamentary unions. This reform was not sustainable and existed only for five years before it was canceled. The next convocation of the Kyrgyz Parliament returned to the 100 majority election format. When summing up the results of the first two convocations of Parliament, it should be noted that, relative to other parliamentary convocations, they both devoted significant attention to procedural workings, registration, quorums and voting. The first two convocations focussed on professionalizing parliamentary systems, as evidenced by the adoption and focus on improvements to the regulations and they kept records of meetings, video recordings and the direct broadcast of the most critical meetings of the Jogorku Kenesh was introduced during this time. Rules for cooperation between the two chambers were made. As the first parliamentary administration appeared, the number of assistants and auxiliary services began to increase. Internet, computerization and a local area network appeared in Parliament. In addition, these convocations made efforts to streamline the legislative process, passed a law on normative legal acts, established requirements for the form of bills and the package of accompanying documents and adopted instructions on legislative technique. After the Aksy events of 2003 (the dispersal of a peaceful assembly by the authorities which led to the loss of human lives), the supreme power, under pressure from the opposition and civil society, was forced to make a new version of the Constitution. With the efforts of the opposition and deputies, the norm of the parliamentary control and a unicameral structure of the Jogorku Kenesh was again returned (by referendum in 2003).

7  

 

The Third Convocation of Parliament (2005-2007) The third Parliament came riding on a wave of opposition to authoritarianism, discontent with elections which were widely regarded as unfair and non-transparent and which were characterized by the gross use of administrative resources by the pro-Presidential party "Alga, Kyrgyzstan!" and pressure on opposition candidates. Unrest by the populace resulted in the overthrow of the regime of President Akaev, and saw his family flee the country. The subsequent Parliament was already unicameral, consisting of 75 deputies elected by the majority system. As previously noted, this convocation rejected the party structure that was started by the previous convocation. A return to the majority system and the fall of the authority of the government meant that money, clans, regional elites and criminal gangs now played a greater role in electoral processes. A return to the majority system has also contributed to women having greater difficulties in getting elected, as this electoral climate required significant resources in order to get elected – resources to which many women candidates did not have access (this Parliament is known as the Parliament with zero women). The Parliament had a large number of entrepreneurs (bazaarkoms) who came to the Jogorku Kenesh to protect and develop their businesses interest above the affairs of the government and legislature. Criminal elements such as intimidation of deputies and shootouts started to appear in the ranks of deputies which affected some methods of decision-making in the Jogorku Kenesh; there was a threat of criminal influence over authorities. This Parliament witnessed the murders of deputies. During this period of widespread corruption, there were many links between criminal elements and members in the struggle for power2 between different political groups which is why the Bakiev regime, in order to neutralize the influence of criminal elements and local regional elites in the parliamentary elections, was subsequently forced to go to the party principle of forming Parliament, according the totalitarian government greater control over the electoral process. The hallmark of this parliament was the politicization of its activities in connection with the post-revolutionary situation. The post-revolutionary Parliament had the beginnings of political competition within Parliament and its various groups that had been practising direct appeals to public opinion. Members actively used the parliamentary rostrum which contributed to the strengthening and growth of civic consciousness. Criticism aimed at the lack of gender balance in Parliament led the deputies to introduce temporary special measures in the form of positive discrimination through the introduction of gender quotas (not more than 70% of the same sex in the electoral lists). The discussion on gender quotas also allowed other groups to lobby for mandatory quotas in the party lists: national minorities (at least 15% of persons with different ethnic origin), youth (at least 15% of persons under 30 years), and people with disabilities (at least 2 candidates with disabilities and one of them should be included among the first 50 candidates).                                                              2 Kyrgyz Premier Orders Mafia Clampdown - https://iwpr.net/global-voices/kyrgyz-premier-orders-mafia-

clampdown

8  

 

The oversight powers of Parliament began to be used more effectively by means of hearings and question-time sessions. This convocation of Parliament started to conduct more and more brave parliamentary investigations. The active introduction of ICT technologies also began; the website was upgraded; the first database of laws which was available to the public was created; and the parliamentary radio broadcast began airing in Bishkek City and the Chui region. This Parliament first attempted to transition from super-presidential to a parliamentary model of government. In the wake of the March events (when the regime of the first President, Akaev, was overthrown), Parliament, with the support of NGOs and active citizens, initiated the process of constitutional reforms. However, after the election of the second President (Bakiev), in July 2005, this process was abandoned. As a result of a confrontation, the president dissolved Parliament. Thus, the work of the "short" Parliament ended. This Parliament left three constitutional reforms and three constitutions. Overflowing with passion, the country once again returned to the presidential form of government which then degenerated into an increasingly corrupt and family-based government. This return led to a violent change of power and overthrow of the second president. It should be noted in fairness that due to the excessive politicization of its work, Parliament could not pay due attention to its internal development, strengthening internal expertise and further development of policies and procedures. Parliament operated mainly in a regime of committee membership and the parliamentary rostrum. The Fourth Convocation of Parliament (2007-2010) The fourth convocation (2007-2010) was the first multi-party Parliament, formed by party lists (90 deputies, nine committees and three factions). The resulting convocation was promoted externally as democratic but was widely believed to have been a construct of presidential power. The pro-presidential party "Ak-Jol" won the constitutional majority in Parliament (71 MPs, which was enough to hold any decision in Parliament, including one that requires a constitutional majority) which was not unexpected. The remaining seats were won by the Social Democratic Party of Kyrgyzstan (hereinafter, the “SDPK”) (11 people), and the Party of Communists of Kyrgyzstan (8 people). Parliament lost its independence and became a technical body, formed in a system of authoritarian rule which it then helped to perpetuate; it created conditions for a family government and could not achieve its role as the system of checks and balances. The emergence of female deputies in the Jogorku Kenesh (around 30 per cent), party discipline and the desire of deputies to learn became positive things. In this Parliament, the first orientation training for deputies was held with the participation of speakers, deputy speakers and leaders of the factions. One of the speakers - Zainidin Kurmanov - personally conducted training for new deputies and taught them the specifics of what a deputy is expected to do. Mandatory requirements for the legal, gender, human rights, anti-corruption and environmental assessment of laws were introduced. A new regulation that took into account the specifics of the party was adopted. 9  

 

The parliamentary opposition in the fourth Kyrgyz Parliament, despite their small number, nevertheless had the opportunity to voice important questions from the rostrum and received the right to chairmanship and commercial representation at the parliamentary committees. However, deputies in those conditions were afraid to engage in politics. Their chairmanship and representation had little impact and important state decisions were made without taking into account the views of the opposition. At the same time, the majority in Parliament was also excluded from decision-making; its role was simply to formally legitimize decisions made at the centres of family and clan power. In this convocation, the lowest level of confidence in Parliament was marked. During the whole period of its activity, society raised questions about the legitimacy of the elections in 2007 from which the fourth Parliament was formed. The attached chart reflects this process.

Diagram 1. The level of people’s trust to political parties 3 90 80

80

70 62

60

59

55

50

47

45

40

40

30

29

20 10 0 Apr 2005

March 2006

Oct 2006

May 2007

May 2010

May 2011

Feb 2012

Feb 2014

This Parliament prematurely ceased its operations as a result of a violent change of the government after the events of April 7, 2010. It was the second Parliament with a shortened mandate.

                                                             3 M. Tulegenov, B. Tursunkulova. Parliamentarism in the electoral market of Kyrgyzstan: before and after the 2010. ICP policy research paper, # 1 (February) 2015, p. 6. On the basis of opinion polls, the International Republican Institute, 2005-2014 https://auca.kg/en/p14355768  

10  

 

2. Features of the fifth convocation of Parliament (October 2010 - October 2015) and the constitution of 2010 regarding Parliament The constitution of 2010 (hereinafter, “the constitution”) established a parliamentary form of government in the country and radically changed the role and place of the Jogorku Kenesh in the system of the government. It introduced a system of checks and balances, strengthened the accountability of the government before Parliament, and enshrined the rule of law, human rights, and turnover of political leadership. For the first time in the history of independent Kyrgyzstan and the Kyrgyz parliamentary system, the Jogorku Kenesh became the subject of power. Never before had the Jogorku Kenesh been given such a large-scale task of reforming the country or was assigned such scope of authority. Brief legal description of the 5th convocation of Parliament: -

-

-

The Jogorku Kenesh is the highest representative body, which exercises legislative power and control functions within its powers (in the previous constitution, “Jogorku Kenesh” was defined simply as the "representative body". This defines the supremacy of Parliament in the government system). It is composed of 120 deputies (instead of 90), who are elected for 5 years by proportional election (formerly by party lists). A deputy must be a citizen of the Kyrgyz Republic, who has reached the age of 21 years by the day of election and who is eligible to vote (formerly, age of 25 years). The maximum number of seats for one party is not more than 65 (previously there was no such restriction). The procedure for the election of deputies of the Jogorku Kenesh is determined by a separate constitutional law (previously a simple non-constitutional law). The same law establishes the electoral threshold for representation in Parliament (in 2010, 5 per cent from the voters list, which was subsequently amended to 7 per cent of the turnout). The Jogorku Kenesh has permanent committees (as of May 2015 there are 14 committees). To study specific issues, interim commissions shall be created (including parliamentary investigation). In this convocation, Parliament, for the first time, utilized a format of work in which the entire membership operates within the committees (except in exceptional cases). Deputies unite in factions in the Jogorku Kenesh. They also create a parliamentary majority, minority and opposition. Deputies are not bound by an imperative mandate and can prematurely terminate their powers only when submitting a written application to withdraw from the faction or return deputy powers (formerly, a deputy was bound by an imperative mandate and his or her exclusion from the party or faction automatically led to the deprivation of deputy powers). 11

 

 

-

A deputy cannot be prosecuted for judgments expressed in connection with parliamentary activity or for the results of voting in the Jogorku Kenesh. Except in cases of particularly serious crimes, criminal liability of a deputy is allowed with the consent of the majority of the total number of deputies of the Jogorku Kenesh.4 A deputy cannot combine parliamentary activities with another state or municipal service; a deputy also cannot engage in entrepreneurial activity, participate in a governing body or a supervisory board of a commercial organization; a deputy may engage in scientific, educational and other creative activities.

Parliament has an opportunity to determine the form of the constitutional order (which would be binding until 2020) independently from the executive branch, the judiciary and other constitutional bodies. In particular, the authority to determine the structure and composition of the government, except for the heads of security agencies (defence and national security) was transferred to Parliament. Parliament is responsible for the formation of the central government, such as the Council on the Selection of Judges, the Central Election Committee and the Audit Chamber (the last two bodies were previously appointed by the President and Parliament in equal proportions). Parliament received the right to designate a referendum; this right previously belonged to the President. The dissolution of Parliament is now more complicated. Currently, there are three cases for the dissolution: the first case is a vote for dissolution (two-thirds of the total number of member must be in favour), the second is if the faction is not able to form a coalition government with four attempts within 60 working days (previously three attempts and 15 working days), the third case is if Parliament calls into question its confidence of the government which shall not be raised more than once a year (in this case the president accepts the resignation of the government or appoints early elections in the Jogorku Kenesh). In this constitution, Parliament may raise the issue of impeachment of the government without fear of dissolution (previously this could prompt the president to call for an early election for the Jogorku Kenesh). As the legislative body, the Jogorku Kenesh has a new role regarding strategic development of the country, the approval of socio-economic development, and sectoral and regional programmes. Going forward, policy reforms must be approved by Parliament, not the president, and the traditional parliamentary functions - legislative, oversight, representative - acquire new content and form, and should be aimed at ensuring the ongoing reforms. A peculiarity of the new system is that the president does not have the right to initiate legislation which means that he/she now performs the role of arbitrator.

                                                             4

Part 1, Article 72 of the Kyrgyz Constitution.

12  

 

The new constitution created the conditions for the development of political pluralism, political competition, political party development, factional and coalition interoperability. Inside Parliament, factions and coalitions are developing into real political actors that are involved in the formation of the government, governmental authorities, parliamentary committees and commissions, management of the Jogorku Kenesh, and the overall determination of the legislative agenda. The constitution guarantees the role of the parliamentary opposition in the participation of the leadership of the Jogorku Kenesh through the position of Deputy Speaker as well as the right to chairmanship of two key committees - budget and rule of law. The parliamentary opposition has access to the microphone, the ability to initiate and participate in the work of parliamentary committees, put questions to the government, refer requests to the government, and other regular features that exist in other parliamentary systems. The opposition is now built into the parliamentary process thus ensuring a place for systemic and non-systemic opposition. This Parliament, compared to all of the previous Parliaments, has made a greater contribution to the fight against corruption through greater transparency and healthy political competition. Through the efforts of the deputies and the factions, charges of crimes perpetrated by the previous regime involving corruption and the looting of the mining and energy sectors (the most important income-generating sectors of the economy) have been brought under the spotlight. Corruption charges were raised against certain ministers and prime ministers who were removed from office, and of whom some were prosecuted. Parliament has also taken the first steps toward cleaning up its own house, initiating criminal cases and investigations against some of the deputies. One investigation led to the resignation of the Speaker of the Parliament of Kyrgyzstan. The fifth Parliament made a substantial contribution to increasing the transparency of the executive branch. Thanks to the increased level of openness, citizens of Kyrgyzstan were informed about events taking place in the government, in the ministries, and in the president's office. What had previously been kept on the sidelines became public knowledge. The legislative process was harmonized. In particular, the time intervals between the readings of the bills in the plenary sessions were set. Specifically, the time interval between each reading of the law cannot be less than 10 or more than 30 working days. Further, the requirement for utilizing five types of specialized expertise on draft legislation was introduced. A mandatory requirement of parliamentary hearings on draft laws was established, focussing on the following: the protection of constitutional rights, freedoms and duties of citizens; the legal status of political parties, NGOs and the media; the budget, taxes and other obligatory fees; the introduction of new types of state regulation of business activity; and environmental safety and combating environmental offences. The fifth Parliament has shown how the representative branch has become more transparent and accountable to the electorate. It can be said with confidence that not one of the previous convocations of Parliament has been put in conditions of such increased demands and expectations by society, as well as ongoing stringent monitoring by civil society organizations. 13  

 

3. Legal analysis of the factions and their secretariats, a coalition of majority, opposition The political structure of Parliament consists of factions, the coalition of factions, the opposition, the parliamentary majority and the parliamentary minority. The legal framework of the coalition, the factions and their secretariats are legally incorporated in the following: the Constitution, the Regulation on the Jogorku Kenesh, the Law on the Status of the Deputy, the statute of the Jogorku Kenesh "On the work of the Jogorku Kenesh with voters and mechanisms of their interaction", the “Strategy of the Jogorku Kenesh” (until 2016, approved by the Resolution of the Jogorku Kenesh), and agreements on the formation and regulation of factions and secretariats. These legal documents open, deepen, detail and complement each other and create a legal basis for the activities of all political structures of Parliament. In recent years, the decisions of the Constitutional Chamber concerning the activities of factions are becoming important. Most of the above-mentioned legal instruments are developed and adopted in the framework of the fifth convocation of Parliament. They are produced in a battleground of inner-party and inter-factional deliberation. Thanks to these legal instruments, researchers, scientists, and experts have the opportunity to study the experience of the factions and coalitions.

3.1 Factions 3.1.1 Legal analysis of activities of factions (as it should be) The Constitution determined that Parliament is formed exclusively by the proportional system, which means that only political parties can participate in the parliamentary elections. (Constitution, Article 70). The winning party, upon coming to Parliament, transforms into a faction. As previously indicated, the electoral threshold for parties in Parliament is established by constitutional law "On elections of the President and deputies of the Jogorku Kenesh.” For the fifth convocation of deputies the threshold was at least five per cent of the votes included in the national lists and not less than five per cent of votes included in the lists for each oblast in the cities of Bishkek and Osh. Currently, this threshold has been revised and is now seven per cent of the turnout. The regional threshold remains unchanged. At the moment, deputies are considering an initiative to increase this threshold to nine per cent of electoral turnout. If this decision is made, the party in the next (sixth) convocation of Parliament will have to overcome the nine per cent threshold.

The constitution obliges the deputies to form factions. Factions in the Jogorku Kenesh are created only by the party, and not based on other features, similar to a party-based caucus.

14  

 

One party cannot have more than 65 seats out of 120. This limitation has been made by the constitution on the basis of the experience of previous parliaments, namely, to prevent the domination of a single party and monopoly in decision-making.

In Parliament, there is a parliamentary majority and minority. The parliamentary majority consists of a faction with the greater half of the seats (61 deputies), or a coalition of factions which together combine to create more than more than half of the seats.

Parliamentary opposition is comprised of a faction or factions which are not part of the parliamentary majority and which announce opposition to the majority faction(s) (Part 3, Article 70). Although the deputy is elected from party lists, under the Constitution (Part 1, Article 73), once appointed, the deputy is not bound by an imperative mandate from his/her party and the party does not have the power to remove him/her from their position even if they fall out of favour with the faction. Powers of deputies may be terminated in nine reasonable cases (death, transition to another job which is not compatible with the position of deputy, filing application, change of nationality, the recognition of the election is not valid, recognized by a court as incapable, absence of the deputy at the parliamentary session without good reason during one session of 30 or more working days, entry into force of a judgment of conviction and recognized by a court as missing or dead). As part of the interaction with the faction, a deputy can prematurely terminate his/her powers only in the case of a voluntary application for his/her withdrawal from the faction (Paragraph 1, Part 3, Article 73). This was done in light of the experience of the previous parliamentary session when the dominant pro-presidential party and the deputies had no voice and could not freely express their views thus turning Parliament into a puppet regime. The majority faction or coalition and the opposition can potentially participate in parliamentary affairs, such as appointments, the adoption of laws, procedures, etc. (Article 74) and participate in the formation of the management of Parliament (speaker, vice-speakers, chairmen and deputy members of the committee, in the creation of the interim parliamentary commission). In this convocation of Parliament, factions in the parliamentary majority gained the right to form a government, the right to approve its structure, programs and the nomination of the candidate for prime-minister. Within 15 working days, factions are given time to consult on these issues. The most complete specification of powers and the rights of factions of the coalition and the opposition is contained in the Regulation of the Jogorku Kenesh (the Regulation), in particular: -

The concept of factions is outlined: "Parliamentary faction is an association of deputies of the Jogorku Kenesh elected from the list from one political party.”

15  

 

-

-

It specifies how deputies constitute a faction: "Faction may not include in its composition deputies who passed by the other parties […] A deputy, who is replacing a prematurely retired deputy, becomes a member of the relevant faction from the moment of taking the oath. (…) The refusal of the deputy elected by one political party to join the faction of the same party is not allowed.” It defines procedure of registration: “A faction receives official status at the announcement of its creation, (which includes) the name, the list of representatives, the names of the leader and other leaders of the faction.(…) “The faction operates on the basis of the rules of the faction, which are not contrary to the Regulation").

A faction has the following key rights established by the Regulation: − to express a political position on the issues which are under consideration by the Jogorku Kenesh; − to combine with other factions in the coalition; − to introduce the proposal of the chairman to convene an extraordinary session of the Jogorku Kenesh; − to participate in joint meetings with other factions; − to invite any interested people to a session of the faction; − to consult with experts and specialists; − to make suggestions to the plan of legislative activities and the annual work plan of the Jogorku Kenesh; − to nominate candidates from the members of the faction to the committees and temporary commissions of the Jogorku Kenesh and make proposals for their review; − to make proposals for the election of officials according to the powers of the Jogorku Kenesh; − to make proposals on the establishment of working groups to study specific issues; − to make proposals to the Jogorku Kenesh and committees on holding parliamentary hearings; − to make proposals for the early termination of powers of deputies of the parliamentary faction; − to consider appeals of voters in the actions of members of the faction, and to take the necessary measures to strengthen the faction discipline; − to send a legislative proposal to the government on the need to develop a draft law outlining the vision, goals and objectives; − to withdraw its representative from the post of chairman or deputy chairman of the committee, interim committee. The guarantee by the constitution and the regulations of the rights of factions cannot be limited by the parliamentary majority. Upon review, a faction makes decisions which are binding for the members of the faction.

16  

 

A faction is led by an elected leader who undertakes the following: − − − −

organises and coordinates the work of the faction; monitors inter-faction discipline; monitors the implementation of decisions made by the faction; announces the faction’s agreed political position on the subject of discussion; announces its position on joining other factions in a coalition; and proposes candidates for the structures of the Jogorku Kenesh; − provides interaction with the leadership of the faction of the Jogorku Kenesh and other branches of the government; − ensures the participation of faction members in the meetings of the Jogorku Kenesh, committees, interim commissions, as well as in the activities of the Jogorku Kenesh; − is responsible for general management by the secretariat of the faction. The regulation further outlines: − A faction leader cannot hold the positions of Toraga, deputy Toraga; chairman and deputy chairman of a committee or an interim committee. − Faction operational support is provided by the secretariat. The structure and number of staff are determined by the Jogorku Kenesh within the estimates approved by the Jogorku Kenesh which take into account the principle of proportional representation of the factions. The secretariat provides premises, office equipment and other conditions necessary for work. − The operations of a faction cease in two cases: termination of powers and the dissolution of the Jogorku Kenesh. Termination or suspension of the activity of the party does not affect the legal status of its faction in the Jogorku Kenesh. − At the plenary meetings, a faction has a special time to speak. It is included in a coordination planning meeting and determines the session of the work plan. The internal organisation of faction activities is also regulated by statutes on the faction, which are superseded by the Regulation and the constitution, or other relevant laws. Statutes on the faction, as a rule, tend to reflect the following key points: − − − − − − − − − − −

description of the programme objectives; function of the faction; payroll of factions; rights and responsibilities; the procedure for conducting meetings of the faction and extraordinary meetings; the procedure for decision-making procedures at a faction, the presence of a quorum for the eligibility of the meeting; the procedure for conciliation with the governing body of the party; the election of the governing bodies - the leader, the deputy, the board of factions; the structure of a faction; and the standing orders of the council of a faction/secretariat. 17

 

 

A comparative analysis of the available statutes on factions5 showed that on the whole, the above points have common characteristics. The differences in statutes are mainly related to programme objectives of a faction, rules of agreement of positions with the party leadership, different quorums for decision-making, and the hierarchy of the governing bodies. 3.1.2 Activity of factions: current situation (as it is) The analysis showed that in Kyrgyzstan there is a legal framework for the operation of factions which takes into account international standards and good practices but the implementation of the legal framework is experiencing the following difficulties: • •

•

•

•

• •

There is a discrepancy between the letter and the spirit of the legislation on factions. There is weak capacity for the implementation of the existing legal framework. There is a low level of knowledge and skills in the factions in matters of party building, sectarian interaction, formation of the national agenda, and the definition of political orientation. There is weak inner-party democracy and "Factions have not yet become bodies  structure (leadership, loyalty to the leader that reflect the interests of social strata  which is contributed to by the lack of interand groups behind them"  party competition). Development Strategy of the Jogorku  Kenesh  There is a lack of clear rules of ethical and disciplinary control in the work of factions and deputies. Although, according to the legislation, as indicated above, the faction leader "organizes and coordinates the work of factions (...) and supervises inner-factional discipline." In practice, some deputies are systematically absent from the plenary sessions and do not hand over records of the voters in the regions to the secretariats of the factions. It follows that the existing mechanisms of ethical and disciplinary actions are not effective in factions. There is no systematic and sustained communication with party faction units, not only at the central level but also in the regions, giving rise to poor awareness of the situation on the ground. Activation occurs only during elections and regional public meetings are not held on a regular basis. Accordingly, the faction is not able to identify, analyze and respond to the issues of public interest. There is a lack of clear mechanisms for interaction with the factions by the Jogorku Kenesh, committees, the government and civil society in the region. According to the majority of deputies interviewed, factions do not have a clear strategy and periodic work plans to address current and socially important issues.

                                                             5

 SDPK faction, "Ata-Meken" and "Ata-Jurt”

18  

 

3.2 Secretariats of factions 3.2.1 Legal analysis of secretariats of factions (as it should be) The secretariats of the factions are the working bodies of the faction, performing organisational, legal, informational and analytical, research and technical support of and for the parliamentary factions. A secretariat is created after the registration of a faction and performs its functions until the termination of the faction in the Jogorku Kenesh. The procedure for the organisation of the secretariat is determined by its statutes. The secretariat’s manager is the head of the secretariat and is appointed and dismissed by the Speaker of the Parliament of Kyrgyzstan, at the proposal of the leader of the faction. The deputy manager of the secretariat is appointed and dismissed by the Speaker of the Parliament of Kyrgyzstan, at the proposal of the Office of the Jogorku Kenesh and with the consent of the leader of the faction. The remaining employees of the secretariat are appointed by the head of office for the Jogorku Kenesh, at the proposal of the head of the secretariat with the approval of the leader of the faction. The secretariat organises the preparation and holding of meetings, informs members of the faction about the time and place of faction meetings, sends them the agenda and briefing materials, performs protocol functions, and prepares draft decisions of the faction. The employees of the secretariat may request documents from the structural units of the Jogorku Kenesh, office of the Jogorku Kenesh, government agencies, and local self-government bodies for decision-making of factions. The secretariats control the implementation of decisions and the communication and promotion of the activities of the faction to the public. The staff of the secretariat of the faction must obey the leader and the leadership of the faction; they, unlike the staff of the office of the Jogorku Kenesh, are included in the category of political appointee staff rather than administrative civil servants. The secretariats of all five factions consist of five employees, regardless of the size of the faction, although by law, as stated above, their structure and staffing level is approved using the principle of proportional representation of the factions. In addition to the staff working in the secretariat of the factions, each deputy of a faction is provided with two employees - assistant and consultant. In accordance with the regulation "On the assistants and consultant of deputies of the Jogorku Kenesh," they help deputies in carrying out legislative activities and work with voters. Assistants and consultants of deputies must be citizens of the Kyrgyz Republic not younger than 21 years; with higher education; have no criminal record (not expunged in accordance with legislation); must know the national or official languages; have skills or experience with record keeping; and have the ability to work with Microsoft Office, e-mail and the internet. They do not fall into the category of public servants and their powers are terminated with the powers of a deputy.

19  

 

According to the regulations, a deputy assistant supports a deputy in the exercise of executive functions; organize meetings with voters; considers and summarizes citizens' complaints; drafts answers to correspondence; gathers information; and monitors compliance according to the requests of the deputy. A consultant engages in the legislative activity of deputies, such as preparing analytical background material on bills; preparing proposals of laws; keeping records of deputies remarks; tracking their reflection in the texts of laws; participating in discussions on bills, meetings, among other things. The Research Center (RC) has operated in the structure of the Jogorku Kenesh since 2014. Its main activity is to promote the research and analytical support of Parliament.

3.2.2 Secretariats of factions: current situation (as it is) The analysis shows that the basic rules and regulations of the laws relating to the formation and functioning of the secretariats are being implemented. However, listed below are the following difficulties in implementation: • •

•

•

•

20  

Interaction of the deputy factions with secretariats is random. The main work of the secretariat is to implement instructions of the leader of the faction. The practice of this convocation has shown that frequent changes of faction leaders (especially the opposition) is not conducive to the development in continuity, stability and consistency in the work of the secretariat. The main share of a secretariat’s work is time-consuming, routine, and organisational (preparation for the weekly meeting of the faction, the performance of different kinds of personal orders of the leader and members of the factions, the study of letters and complaints of voters from all regions and forwarding them to the relevant authorities). Conversely, time is too short for the performance of expert and analytic functions. Moreover, the implementation of analytical work is not clearly outlined in the "More than 50% of the time spent is functional responsibilities of the staff of the on work with letters and complaints .." ... "..only 15% of the time remains for secretariats of the factions. the analytical work" In interviews, it was often noted that when From interview hiring an employee, there are no selection criteria, and that affects the professional work of the secretariats. Some interviewees pointed out that after elections, activists are hired as members of the secretariats, and they often do not have the necessary skills in developing legislation and providing analytical briefs for the faction members. According to the regulation "On the assistants and advisors of deputies of the Jogorku Kenesh,” a consultant is engaged in legislative activity of deputies for the following reasons: to prepare analytical background material on the bills; to prepare proposals for laws; to keep records of deputies’ remarks regarding the bill; to track their reflection in

 

•

• •

•

•

the texts of laws; to participate in discussions on bills, appointments, among other things. However, the results of interviews with members and staff showed that the daily work of the consultants of the overwhelming majority of deputies does not meet the requirements of the legislation, since in practice they tend to perform personal errands for their deputies. This problem can affect the quality and effectiveness of interactions between staff of secretariats and consultants of deputies. The secretariats are not sufficiently engaged in analytical work. As mentioned earlier, this is partly due to the congestion of routine work. If analysis is carried out it is mostly only on the basis of requests for relevant information from public authorities without taking into account the views of all interested parties. The secretariats have no regularly updated database of experts. The secretariats interact weakly with civil and scientific/analytical society (analytical organizations, civil society organizations, universities, and media). Weak interaction between members of the secretariats of the factions and the parliamentary press service, as well as weak interaction with the media regarding reports made to the public on the faction’s policy. The lack of interaction does not allow factions to develop a strong and credible image. Active cooperation is not yet established between the secretariats and the Research Center (RC) of the Jogorku Kenesh. The RC has not yet become the body that provides analytical and research assistance to the bodies of the Jogorku Kenesh, with active horizontal communication and interaction. In interviews, it was pointed out that in recent years, activities to improve the skills of secretariat staff were not organized either by factions or by the Jogorku Kenesh. All interviewees expressed the need for increased knowledge and skills in areas such as strategic planning, public relations management, the ability to conduct analytical studies and to prepare appropriate analytical notes for a faction.

3.3 Majority coalition 3.3.1 Legal analysis of majority coalition (as it should be) The coalition is a voluntary association of factions operating on the basis of a coalition agreement and regulations. Factions are entitled to join the coalition of the parliamentary majority, the parliamentary minority or coalition of opposition factions. The coalition receives official status after the announcement of its formation at a meeting of the Jogorku Kenesh. According to the Regulation, the coalition agreement can reflect the following: − − − − −

agreed political positions which become the basis for the formation of the coalition; the political orientation of the coalition; principles of the coalition; the procedure for making decisions by the coalition; and conditions of termination of the coalition.

21  

 

The decision of factions to join the coalition, as well as the minutes of meetings at which they were adopted, are attached to the coalition agreement. In order to harmonize the positions of factions who are in the coalition, a collegial body or a secretariat of the coalition may be created. This constitutes representatives from factions, (usually the leaders of the factions who are in the coalition) and the head of a coalition (if it is defined in the coalition agreement). Information and technical support for the work is undertaken by the secretariat of the faction or secretariat of the coalition if its creation is determined by the coalition agreement. Other questions about the organization of the coalition can be defined in the coalition agreement. The coalition stops its activity from the moment of announcement by a faction or factions of its or their withdrawal from it. Alternatively, the dissolution of the coalition can be announced by its head or an authorized representative. This may have the consequence of the loss of majority status of the parliamentary majority. The coalition agreement, the personal composition of the coalition, the name of the head of the coalition, if determined, as well as information on the termination of the coalition, shall be published in the republican newspaper "Erkin Too" and posted on the website of the Jogorku Kenesh after the official announcement of its creation or termination of activities. In the coalition agreement there is no set standard format. Such documents may be different in form and content depending on the circumstances and the political situation. Some agreements utilise a programme or policy format (how to fight corruption, develop the economy, reduce poverty, unemployment, etc.). Other agreements are more personalized and include a detailed nature of the allocation of portfolios, the political positions (who gets what, which ministry, agency, the procedure for nomination and appointment to political office, procedures for their removal, relationship of the Prime Minister with the factions on personnel issues, interaction of the faction with its nominees including members of the government, etc.). Some agreements are transparent whereas others are partially transparent, detailed, less detailed, etc. In some agreements there are open (public) and closed (private) parts. Also, the process of reaching consensus or agreement between the parties is different. The leaders of the party can independently interact with other leaders and appoint a negotiator who is accountable to them. Alternatively, the leaders may appoint, by agreement, a negotiating team that is trusted by all of the contracting parties. The negotiating team will negotiate and detail the provisions of the coalition agreement and also help to formulate its provisions. The fifth Parliament has been characterized by four coalitions and five governments. The first coalition consisted of the factions "Ata-Jurt", SDPK and "Republic". The President, Otunbaeva R.I., gave authority for the formation of the coalition to the faction "Republic". The first coalition was founded on December 15, 2010, and had 77 mandates. The government was led by the leader of the SDPK, Almazbek Atambaev. The coalition collapsed in October 2011 after the election of Almazbek Atambaev as the president of the country. 22  

 

The second coalition,"Unity – Birimdik," was created by the SDPK faction immediately after the 2011 presidential elections. This coalition was formed after long and difficult negotiations only on February 12, 2012 (four months after the break). This alliance includes 92 deputies from SDPK, "Republic", "Ar-Namys" and "Ata-Meken." The leader of "Republic", Omurbek Babanov, became the head of the government. The coalition lasted seven months and broke up in August 2012 after the factions "Ar-Namys" and "Ata-Meken" came out of the coalition. In August 2012, President Almazbek Atambaev gave the mandate for the formation of the third coalition to the SDPK faction, which on September 3, 2012, formed a coalition "Yrys Aldi Yntymak" ("The agreement is the basis of well-being"). The coalition includes the SDPK, "ArNamys" and "Ata-Meken", 69 deputies. The new prime minister was Jantoro Satybaldyev who was nominated by the SDPK faction. This coalition collapsed in March 2014 due to the exit from the coalition of the faction of "Ata-Meken". In April 2014, the fourth parliamentary majority coalition was created. Named "Mamlekettuuluktu Bekemdoo Uchun" ("For the Strengthening of Statehood"), it was formed of the same parties that were in the third coalition - the SDPK, "Ar-Namys" and "Ata-Meken" - and consisted of 69 deputies. The coalition elected the prime minister, the 26th prime minister since the country gained independence. The government was led by Joomart Otorbaev who was nominated as a protégé of the faction "Ata-Meken". The same coalition, on April 30, 2015, elected a new prime minister, Temir Sariev. The composition and structure of the executive remained unchanged. The prime minister and his cabinet undertook not to participate in the upcoming parliamentary elections in autumn 2015, instead limiting itself to the organisational and financial support for the electoral process.

3.3.2 Majority coalition: current situation (as it is) The analysis shows that, in general, the legal requirements of the activities of the coalition are met. At the same time, the following was revealed: •

•

•

•

Factions which are a part of a coalition failed to develop a common vision for neither the development of the country nor the creation of a unified agenda. Thus, the factions struggled to reach consensus when making decisions. The analysis showed that, in view of this, the coalition agreements are not an effective tool for coordination and implementation of the common interests of coalitions. In an interview, it was noted that the factions within the coalition tend to only support those ministries for which they are responsible as opposed to the overall coalition objectives. This creates internal tensions. Many experts point out that the coalition agreements are of a general and declarative nature. It is also noted that the agreements are not public documents thus preventing the public from understanding the policy of the coalition. As the coalition ends up dividing the ministries among themselves, appointments do not necessarily reflect the most suitable candidates but rather the top leadership of the party. This is not uncommon in most countries with coalition governments. More mature 23

 

 

• •

dem mocracies, however, h deevelop a shhadow cabiinet system m which ennables the internal i deveelopment off members with w specificc expertise or interests in particulaar ministries. Therre are no criiteria for the evaluationn of the coaalition government as th the policies are not transsparent. Therre are no cllear criteriaa for defininng professio onal requireements for candidates for the posittions of thhe state bo odies, accouuntable to Parliamentt (the Acccounting Ch hamber auditors, membbers of the Central Eleection Com mmission, Ombudsman,, Chairman n of the National Bank, the Generaal Prosecutoor, and the members m off the Counccil on the Seelection of Juudges). The prevalence of bills initiated by thhe deputies, as opposed d to bills orriginating frrom the execcutive (see Diagram 2)), shows a lack of con nsistency and a coordinnation betweeen the majoority coalitioon deputiess and the exeecutive. Diaggram 2. Thee percentagee of bills iniitiated by th he subjects of o the legisllative initiattive 6

Depputies 81, 39% Execcutive 18,57%

Peoople's  initiaative 0,004%

3.4 3 Opposiition 3.4.1 3 Legal analysis off the parlia amentary op pposition (as ( it should d be) Parliamenta P ary oppositiion consistss of one orr more facttions, or a coalition oof factions, which constitute c thhe parliamenntary minorrity and whiich have offficially anno ounced theiir opposition n at the session s of tthe Jogorkuu Kenesh. Factions F orr coalitions shall lose the status of “parliam mentary opposition” o after the official o ann nouncement at a sessio on of the Jogorku Kennesh to waaive the status s of thee parliamenttary opposittion or to jooin the coaliition of the parliamenta p ary majority y. The T faction or factionss that are no ot included in the coaliition of the parliamentaary majority y make up u the parliiamentary minority. m Th he faction oor factions of the parlliamentary minority haave the right r to decllare themsellves in oppo osition to thhe governing g faction.                                                             

6

Parliament of the fifth connvocation in th he eyes of votters. Report on n the results of o the monitori ring activities of the Jogorku J Kenessh by the Coaalition for Dem mocracy and C Civil Society from f 2011 to February F 20155, Bishkek, March M 2015, 2 p. 21

24 2  

 

The constitution, as previously indicated, strengthened the guarantees of the opposition in particular. This is reflected in the right of the opposition to hold the posts of deputy speaker and chair of two committees, and vice-chair of other committees (as is done in many democratic parliaments). Previously, the opposition never had such a right, and in view of this, the opposition has always been vulnerable - cultivating disrespect for opposing views or dissent in society. The opposition, as well as the parliamentary majority, has the right to appoint one third of the Central Election Commission, the Audit Chamber, and Council on the Selection of Judges. All this reinforces the transparency of the work by Parliament and strengthens its democratic potential. The opposition has the right to equal access to public media and may compete for public opinion and promote a vision of the issues. In the case of the opposition’s operations, it has the ability to influence decisions and laws since the constitution lowered the threshold from 51 per cent to 41.6 per cent of the number of deputies (50 votes). The limitation or retrenchment of the guaranteed rights of the parliamentary opposition is not allowed.

3.4.2 Opposition: current situation (as it is) Legal analysis has shown that the legislation clearly defines the role of the opposition in the Jogorku Kenesh and in particular ensures guarantees of opposition activities. However, analysis shows the following: •

•

•

•

The possibilities for opposition that are inherent in the legislation are used by the parliamentary opposition, but despite these guarantees, the opposition factions have struggled to effectively oppose the majority coalition. The opposition has not yet been able to demonstrate its criticism of the course of development in Kyrgyzstan based on an alternative vision and projection. There has been an inability to define and use the critical mood of society, and therefore an inability to demonstrate the potential of alternative programs, ideas and ways of solving pressing problems of public interest; There is currently no practice of creating shadow cabinet-members of the opposition factions and they have not been able to form a team of alternative candidates for the positions of government agencies nominated by the opposition factions in the event of coming to power; There is a lack of unity and community of ideas in the two opposition factions; factions split into non-constitutional parliamentary groups and this led to the subsequent weakening and discrediting of the opposition. One reason for this was, for example, that two of the five winners in the 2010 elections (the parties Ata-Jurt and Republic) only emerged a few months before the election.

25  

 

3.5 Deputy groups  

3.5.1 Legal analysis (as it should be) In the fifth Parliament, despite legal restriction, the so-called parliamentary groups, also known as deputy groups,7 appeared. These groups consist of deputies who had left or who were expelled from a faction but refused to give up their mandates and to leave Parliament. According to many deputies and analysts, this was the biggest problem of the current Parliament where there is no solidarity and unity. This is primarily because of the way parties were formed in the pre-election period but there were also secondary reasons that contributed to this problem. The groups were hastily composed, often on incompatible principles - not as an ideological organization but as an "assemblage" of ambitious personalities. The level of knowledge and preparedness of the deputies also influenced the process and, of course, political strategies that were aimed at the destruction of Parliament and the parliamentary system were not excluded. Deputy groups initiated amendments to the law on the status of deputies in the Jogorku Kenesh and tried to legalise deputy groups (the law was passed in February 2013 and signed by the President of the Kyrgyz Republic). According to the law, a deputy whose political views do not match that of the faction cannot be part of said faction and remains an independent deputy. However, deputies who have different political views from the established view have the right to unite factions inside and deputies outside of the faction into a new deputy group. A deputy group was recognized as an association of three or more deputies of the Jogorku Kenesh. By this law, deputy groups were equal to the factions. For example, they had the right to "submit proposals and participate in the consideration of any matter falling within the competence of a faction or deputy group, (…)," and can "submit draft laws, parliamentary inquiries, applications and other documents.” Deputy groups could also take part in the discussion of, and make suggestions for, the formation of the position of the deputy group on issues to be considered in the Jogorku Kenesh. The adoption of these amendments led to conflicts with the constitution and regulations of the Jogorku Kenesh. This issue was the subject of a review by the Constitutional Chamber, which ruled in September 2014 that recognized deputy groups outside of factions are unconstitutional. As stated by the Constitutional Chamber, deputy groups may operate only within the factions.

                                                             7

The faction "Republic" was divided into three groups ("For Reforms," "Birdiktuu Yntymak,"and “Onuguu"). The same fate fell on the "Ar-Namys" and "Ata-Jurt". The conflict in "Ar-Namys" party with their leader resulted in the fact that ten deputies demanded the resignation of the leader. In the faction "Ata-Meken" two deputies accused their leader of authoritarianism and is imposing his will, for which they were excluded from the faction  

26  

 

3.5.2 Deputy groups: current situation (as it is) The legal analysis shows that the deputy groups outside of factions are not constitutional. The situation of these groups indicates that: • •

3.6

The groups’ activities are contrary to the principle of a parliamentary multiparty system and the development of Parliament on party lists; and Withdrawal from factions and formation of deputy groups had a particularly strong impact on the opposition factions which affected the effectiveness of their operation.

Work of factions with voters, transparency and financing

3.6.1 Legal analysis of work of factions with voters (as it should be) The forms and methods of work with voters is enshrined in a separate chapter of Rules of Procedure (Chapter 32, Articles 151-153) in the regulation "On the work of the Jogorku Kenesh with voters and mechanisms of their interaction," as well as statutes of factions. Factions as bodies of the Jogorku Kenesh organise work and outreach with voters through: -

meeting in person with the public; consideration of proposals, applications, petitions; meetings, conferences, "round tables", seminars, including retreats, open door days; consideration and adoption of legislative proposals, requests to hold a parliamentary inquiry and hearing; receiving and responding to letters of citizens; updating the media on their efforts to find answers to citizens’ enquiries; summarising and analysing citizen complaints, taking into account their unique circumstances. The faction then classifies their response. keeping records of letters sent to them by state agencies, local government; and writing letters of response to citizens and governments, as well as creating and forwarding recommendations as part of a response on to appropriate and relevant branches of the government or officials.

These progressive norms are results of a fruitful cooperation of the fifth convocation of Parliament with international organisations and parliamentary experts. The work of public interaction by factions, as well as other forms and methods of work, is detailed in the statute "On the work of the Jogorku Kenesh with voters and mechanisms of their interaction." A schedule of personal reception of voters must be posted on the parliamentary website in the public reception page and systematically covered in parliamentary TV and radio programmes.

27  

 

3.6.2 Work of factions with voters: current situation (as it is) As stated above in the legal analysis, forms and methods of work with voters stated in the Rules of Procedure (Chapter 32, Art.151-153) as well as in Regulation “On the work of the Jogorku Kenesh with voters and mechanisms of their interaction," and also in the provisions of the factions. However, analyses of the current situation showed the following: •

• •

• •

There are no instructions or strategy on working with constituents in all five political factions of Parliament. The baseline showed that factions do not have functioning mechanisms on working with the electorate in the regions. There is no plan/work schedule for factions in the regions. The public reception office of the factions that is located near Parliament does not operate properly. It is placed on the fifth floor of the neighboring building but the public does not seem to be aware of it. Moreover, it is only accessible by stairs and is therefore difficult to reach for persons with disabilities. The main interaction of faction secretariat staff with the electorate is through correspondence and citizens’ appeals. Factions rarely have field visits, meetings, or conferences in regions outside the capital, although this represents a good communication channel with the electorate.

3.6.3 Legal analysis of transparency and financing of factions (as it should be) Transparency In Kyrgyzstan, transparency and openness are the underlying principles of the activities of all government agencies. Article 3 of the constitution states that the "State power in the Kyrgyz Republic is based on the principles of […] transparency and accountability of government agencies, local government to the people and the exercise of their powers in the interests of the people." This principle of Parliament was developed in the Regulation of the Jogorku Kenesh, and a separate chapter (Chapter 33, Articles 154-158) is devoted to ensuring openness and transparency. In particular, the following is stated: -

28  

Society may propose draft laws to the deputies (before the 1st reading). Independent experts, representatives of scientific institutions, and NGOs can submit results of the public examination of draft laws to a faction. These parties have the right to attend meetings of the faction with its permission. There are specific faction pages active on the website of the Jogorku Kenesh.

 

In addition, according to the Regulation, each year deputies should consider a qualitative and quantitative analysis of Parliament prepared by the Office of the Jogorku Kenesh based on feedback from the electorate8. Financing In order to implement activities of the factions, in accordance with the law "On the status of deputies of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" and "On Regulations of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic," the funds of factions and deputies are financed from the budget. Mechanisms of funding and their purpose are enshrined in the "Regulations on the funds of the deputy, the faction, committee and the parliamentary group of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic." It defines the rights, duties and responsibilities of the deputies and leaders of the factions in the use of resources and funds. These funds are generated annually from the national budget and are allocated to support the deputies of the Jogorku Kenesh and are included in the general parliamentary budget. The leaders of the factions, in agreement with the factions, consider the need to allocate funds from the factions and draw up an appropriate decision. From the funds of the deputy, the following costs are covered: -

-

travel expenses of the deputy in the country and abroad; payment of communication services (international, long distance, cellular); reimbursement of actual travel expenses related to travel and air travel of deputies in the regions of the country (tickets, fuel and lubricants, hiring vehicles, etc.); up to 12 return trips times in both ends (taking into account the cost of airport pickups of deputies at the airport "Manas") during one session of the Jogorku Kenesh, except for trips of deputies sent by the decision of committees and interim commission of the Jogorku Kenesh; representation expenses for events at a national and international level; reception of voters, delegations, representatives of embassies and other international organizations, including the purchase of souvenirs and floral arrangements; purchase of office supplies, ink cartridges and supplies for office equipment for the daily parliamentary activities; deputies’ expenses for parliamentary activities with voters, including per diem reimbursement for accommodation, food, rent and other unforeseen expenses. Funds to cover the costs of parliamentary activity are not accountable and are given to the deputy from his/her fund in cash;

                                                             8

Article 153 of the Regulation of the Jogorku Kenesh and Regulation of Jogorku Kenesh "On the work of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic with the electorate, and the mechanisms of their interaction"

29  

 

-

-

travel expenses to the driver of the deputy within the country and to neighbouring countries. Funds for reimbursement of travel expenses are not accountable and are given to the driver of a deputy in cash; and Purchase of fuel and lubricants, spare parts and repair services.

From the fund of a faction, the following costs are covered: − meetings of factions and deputy groups, events, national and international level, reception by the members of the faction of voters delegations, representatives of embassies and other international organisations, including the purchase of souvenirs and flower arrangements; − payments for telecommunications services (international, long distance, cellular); − purchasing of office supplies, ink cartridges and supplies for office equipment for the daily parliamentary activities, as well as for meetings of faction; − hiring specialists to conduct examinations and give opinions in accordance with the decision of the faction. The fund of a faction is proportionally reduced upon exclusion of deputies from the faction and provided costs are transferred to these deputies. Accounting and management of funds are as follows: from the fund of a deputy, payment is made on the basis of a written request of a deputy; from the fund of factions - on the basis of a written decision of a faction. Unused funds at the end of the financial year do not retain their purpose. Expenses incurred in excess of the fund must be reimbursed by the deputy or leader of the faction. Accounting for the fund and oversight of their use is carried out by the administration of the Jogorku Kenesh (by department of finance and accounting and the accounting department of motor transport enterprise). Changes and additions to the rules of spending from the funds must be by adopted by a resolution of the Jogorku Kenesh.

3.6.4 Transparency and financing of factions: current situation (as it is) Legal analysis showed that the legislation contains clear mechanisms to ensure transparency as well as funding arrangements. However, situational analysis revealed the following: •

30  

Despite the existence of parliamentary radio and TV programmes, (the TV broadcasts from the Jogorku Kenesh, as well as a special program "Parliamentary Week" on the PTRC which is released by the parliamentary press service), factions are not using these communications methods effectively and fully - little time is devoted to informing the public about the activities of factions, about the plans and the results of their policies.

 

•

•

•

•

On the website of the Jogorku Kenesh, the sections on factions contain a lot of information, however, it is not updated in a timely manner, and it is unstructured and inconvenient for search and not attractive for the user. According to the Regulations of the Jogorku Kenesh, the Office of the Jogorku Kenesh should conduct qualitative and quantitative analysis of parliamentary work with the voters on an annual basis. However, the analysis contains information mainly in quantitative terms (for example, describes the number of meetings with voters, passage of the bills, retreats and other meetings). At the same time, the analysis does not include quality indicators (for example, an analysis of incoming letters and complaints in a faction by region and by the nature of the problems, the analysis of the conformity of electoral laws and other programs). Furthermore, this analysis should be considered by deputies at a meeting of Parliament. Despite the requirements of the regulation, this analysis was never submitted for consideration "In a number of cases, the leader of the by the plenary session of Parliament and was faction knows about certain decisions, and members of the faction don’t" not discussed by deputies. The interviewees point out that the reporting of From interview  deputies of the factions is not regular and is not complete because not all members of the factions provide reports on the results of the voters in the regions.

When discussing the situation of funding in the course of the interviews, it was difficult to obtain information on the financing of the factions because not all members of the factions had information on the matter. Additionally, factions do not publish information on the use of funds allocated from the budget.

4. Conclusions The legal framework creates sufficient conditions for the development of factions, inter-factional cooperation, and improvement of the efficiency of the majority coalition and the opposition. However, the following problems persist: • •

•

Factions still have little understanding of their roles and functions in a parliamentary system. Stable parliamentary traditions have not yet been formed. Election platforms of the political parties in general are declarative and are often disregarded in the formation of the coalition agreements (which are not publicly available). Thus the pre-election party policies are not carried over into laws and strategic programs of the government. Clear and precise mechanisms of coordination of the national vision for the country's development are not developed through inter-factional consultations. Parties have yet to become financially sustainable organisations with clear programs, ideology, or understanding of the direction of parties and party-building in the region. 31

 

 

•

•

•

• •

• •

• •

Parliament still bears the hallmarks of a presidential majoritarian system in which greater importance is not placed on party programmes but rather on well-known personalities from different regions and financial oligarchs. Mechanisms and indicators of internal and external monitoring of the implementation by the factions of election programmes of political parties are not developed. Factions do not seem to have learnt significant lessons from their five-year parliamentary activity regarding performance assessments. Factions do not often conduct analysis of the actions of the government and its programmes from the perspective of the party's ideology. There is often a mismatch between ideology and policy. Faction secretariats have yet to become bodies which provide strong professional analytical support to their members. The lack of clear rules within the faction that define the deputies legislative and representative responsibilities results in poor coordination and cooperation. This results in multiple pieces of legislation being produced by deputies in the same faction on a single issue. The lack of capacity of the parliamentary opposition means it is unable to provide strong meaningful opposition to the well-resourced majority coalition. There exists poor communication from factions to the electorate. Factions are not yet credible institutions that reflect the interests of social groups, including in the regions outside of the larger cities. Mechanisms of interaction between factions and civil society and independent experts are not formally in existence. Factions do not fully promote the participation of citizens in the process of making important government decisions and do not contribute to enhancing communication between the voters, civil society and Parliament.

5. Recommendations To the factions: 1. Develop a strategy and a periodic (annual, quarterly) work plan to enhance coordination among the members. 2. Develop criteria for evaluating the activities of the government and other public authorities reporting to the Jogorku Kenesh, and review their reports based on these criteria. 3. Develop minimum criteria for identifying and recommending candidates to compete for positions in state institutions e.g. candidates nominated to fill the position of ombudsman. 4. Develop reporting mechanisms of the faction members including their legislative and constituency work. Deputy reports from constituency work should include such things as photos, participation numbers, key concerns and issues for the faction or government to respond to. Factions should also develop internal performance appraisal systems. 5. The factions should focus on communications and public relations efforts, specifically, improving the structure and content of the pages of the factions on the website of the 32  

 

Jogorku Kenesh, and to better reflect the transparency of the factions (the publication of pre-election promises of the parties, implementation of the platform, reports to the voters on the quantitative and qualitative indicators about what is done, on the basis of what conclusions the faction promotes the model, the bill, etc.). 6. Regularly publish reports on the activities, expenses, and finances of factions. 7. Hold regular town hall meets at allotted times for public consultation, as well as regular parliamentary hearings on the most important social issues with the involvement of civil society or the general public (these should be included in the factions work plan). The approved schedule of meetings of factions’ representatives in the regions should be made available beforehand so as to allow for maximum public participation. 8. Effectively use the parliamentary radio and develop its content. 9. Introduce a uniform standard operating practice for faction engagements with voters in the regions, common indicators and a uniform reporting format for the results. 10. Strengthen the factions and their secretariats capacity to analyse correspondence and appeals coming from the electorate to identify the issues of concern and therefore take further action. 11. Release an annual public report of the activities of the faction on their website so the public and civil society is better informed of the work of the faction. The annual report should reflect the summary of the work conducted by their members in the regions. To the Jogorku Kenesh: 12. Develop and resource an effective RC that can provide impartial analytical research for the factions. 13. Define clearly the role of the consultants and assistants of the deputies in the Regulations of Parliament and provide an appropriate training programme (refer to recommendation 16). This should also increase coordination between the consultants and the factions’ secretariats. 14. Create and regularly update a database of experts. Entrust control over the database update to the RC of the Jogorku Kenesh.

To the Office of the Jogorku Kenesh: 15. Plan and conduct orientation courses for the staff of the secretariats of the factions of the new convocation. 16. Regularly implement training of employees of the secretariats of the factions, assistants and consultants, in areas such as strategic planning, PR management, the ability to conduct analytical studies and prepare appropriate analytical notes for a faction, etc. 17. On a regular basis, assess the need for capacity building of staff of secretariats and assistants/advisors of deputies. 18. Regularly conduct joint training and workshops between the secretariats of the various factions and committees of departments in order to improve the capacity and efficiency of interaction within the Jogorku Kenesh. 19. Coordinate donor assistance to study the international experience of the factions and the secretariats. 33  

  ATTACHMENT:

List of legal documents regulating the activities of factions in the Jogorku Kenesh 1. Constitution of the Kyrgyz Republic, dated June 27, 2010; 2. Law “On political parties” dated June 12, 1999, №50; 3. Constitutional law "On Elections of the President of the Kyrgyz Republic and the deputies of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" dated July 2, 2011, №68; 4. The law "On the Regulation of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" dated November 25, 2011, №223; 5. Law "On the status of deputies of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" dated December 18, 2008, №267; 6. Law "On the order of the supervisory functions of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" dated August 13, 2004, №121; 7. "On the constitutionality of the law on the status of the deputies of the Jogorku Kenesh which allows the formation and functioning of groups of deputies" dated September 24, 2014; 8. Development Strategy of the Jogorku Kenesh until 2016, approved by the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, dated January 31, 2013, №2748-V 9. Regulation "On the work of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic with voters, and the mechanisms of their interaction" dated April 23, 2014, № 3990-V; 10. Regulation "On the foundations of the deputy, the faction, committee and the groups of deputies of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" approved by the resolution of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, dated February 14, 2013, №2792-V; 11. Regulation "On the assistants and consultants of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" approved by the resolution of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, dated December 23, 2010, N 59-V, as amended by Resolution of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, dated June 17, 2011, N 708-V)’; 12. The coalition agreement "On the formation of the coalition of parliamentary factions" Yrys Aldi - Yntymak "the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic" dated September 3, 2012; 13. The Regulation on the "Ar-Namys" faction; 14. The Regulation on the "Ata-Jurt” faction (in Kyrgyz); 15. The Regulation on the “SDPK” faction; 16. The Regulation on the "Ata-Meken" faction in the Jogorku Kenesh - approved in December 2010; 17. The Regulation on the secretariat of the "Ar-Namys" parliamentary faction; 18. The Regulation on the "Ata-Jurt" faction; 19. The Regulation on the “SDPK” faction; 20. The Regulation on secretariat of the deputy faction of "Socialist party ‘Ata-Meken’” approved in April 2012; 21. The pre-election program of the Ata-Jurt – 2010; 22. The pre-election program of the SDPK – 2010; 23. The pre-election program of the Ar Namys – 2010; 24. The pre-election program of the Ata Meken – 2010; 25. Draft Programme of the Republic-Ata-Jurt – 2010; 34  

 

List of abbreviations APR

Assembly of Popular Representatives (another chamber of the bicameral Parliament in Kyrgyzstan, in the first convocation)

AUCA

-

American University of Central Asia

CC

-

Criminal Code

CEC

-

Central Election Commission

CPC

-

Criminal Procedure Code

CSO

-

Civil society organization

JK

-

Jogorku Kenesh of Parliament of the Kyrgyz Republic

LA

-

Legislative Assembly (one of the chambers of the bicameral Parliament of the first convocation of the Parliament)

LSGB

-

Local self-government body

NGO

-

Non-governmental organization

NLA

-

Normative legal acts

PTRC

-

Public TV Radio Company

RC

-

Research Center of the Jogorku Kenesh

RoP

-

The Law on Rules of Procedure of the Kyrgyz Parliament

SDPK

-

Social Democratic Party of Kyrgyzstan

35