Universidade Federal do Piauí – UFPI I Semana Acadêmica de Ciência Política da UFPI. 19 a 22 de Setembro de 2016, UFPI, Teresina-PI. GT 05 – Instituições Políticas Kézia Leal Sousa, Graduanda do Curso de Bacharelado em Ciência Política. Email: [email protected]

A Produção Legislativa do Vereador na Câmara Municipal de Teresina.

Teresina 2016.

A PRODUÇÃO LEGISLATIVA DO VEREADOR NA CÂMARA MUNICIPAL DE TERESINA.

Kézia Leal Sousa. Graduanda da Universidade Federal do Piauí. [email protected]

RESUMO: Estudos sobre o poder Legislativo brasileiro são endossados desde a década de 90. A partir desse momento, a literatura política atribui uma forte significância ao papel do poder Executivo nacional como ator legislativo bem sucedido, devido as

extensões de seus poderes dentro da casa

legislativa, em consideração ao percentual de projetos de leis aprovados por sua iniciativa, comparado ao poder Legislativo no mesmo período, além do seu poder de sanção e veto. Partindo do pressuposto que a estrutura do legislativo municipal é a mesma do legislativo nacional, este trabalho procura mostrar por bases teóricas e de análise de dados as semelhanças e as peculiaridades do poder local. Além disso, busca apresentar explicações para a produção legislativa municipal, proveniente da relação do Executivo e Legislativo. Assim, por meio do acompanhamento dos Projetos de Leis aprovados na Câmara Municipal de Teresina, a pesquisa realizada

busca

responder qual a

qualidade da produção legislativa do vereador no município de Teresina. Palavras chave: Executivo e Legislativo; Produção Legislativa; Câmara Municipal.

Introdução Este trabalho trata da conexão entre o legislativo e o executivo na esfera municipal, com enfoque nas semelhanças na

dinâmica do sistema político

municipal com as assembleias e o congresso nacional. Desse modo, friso com especial atenção a produção legislativa do vereador já considerando que tal dinâmica legislativa institucional de produção de políticas e entre

atores

políticos assentam legitimamente o princípio da divisão dos poderes conforme estabelece

a constituição de 1988. Em que pela constituição é conferido ao

executivo o poder de legislar sobre suas políticas de governo. Nos estudos sobre o legislativo nacional, Limonge e Figueiredo (1999) destacam que a produção legislativa do executivo apresenta um percentual elevado de propostas lançadas (90%), ao mesmo tempo em que o governo é o responsável por 90% das propostas aprovadas, o que demonstra uma baixa produção dos parlamentares1. Em

abordagens Estaduais, Ricci e Tomio

(2006) apontam que medidas apresentadas por deputados estaduais, de 12 assembleias, ora não distribuem benefícios concentrados e ora se restringem a uma categoria concentrada, a citar, a ordem quantitativa dos títulos de utilidade pública aprovados, mas muito embora isso ocorra, notou-se que a produção legislativa dos deputados estaduais apresentam maior nível de qualidade e quantidade comparado a produção do deputados federais no congresso. Segundo Ricci e Tomio (2006) para caso nacional, a dinâmica na casa alta demarca-se

antecipadamente entre executivo e o legislativo, como um jogo

partidário entre os que são da base de governo e os da oposição, neste sentido, as possibilidades para oposição lançar agenda seriam baixas e “os do governo” seriam condicionados a disciplina partidária. Em pesquisas já realizadas a municípios indícios da baixa produtividade do vereador são atribuídos ou a maior dificuldade de aprovação de projetos

1

Limonge e Figueiredo (1999) destacam que o sistema eleitoral e partidário brasileiro tendem a levar os parlamentares a cultivar o voto personalista, mas em decorrência do controle sobre a agenda legislativa pertencer ao governo e por apresentar características altamente centralizadas impede que esse tipo de estratégia eleitoral e político paroquial sejam dominantes. “Qualquer deputado pode apresentar uma emenda em defesa dos interesses de sua clientela e contrária aos interesses gerais do partido. No entanto todos recursos parlamentares dão origem a um padrão altamente centralizado de organização”.

que chegaram a plenário ou aos vetos do executivo ou ao rigor técnico das comissões, Ruggiero Júnior (2008). Por consequência das modificações institucionais e interesse constante sobre o legislativo, este trabalho busca caracterizar de que maneira acontece a articulação do legislativo com o executivo no município objetivando explicações para a produção legislativa de qualidade. Esta exposição é

divida em algumas seções. Na próxima seção,

apresento a metodologia, na segunda, discuto a cerca do papel do Município no federalismo brasileiro. Na terceira, exponho o caso da Câmara Municipal de Teresina e os resultados sustentados com a literatura. Por fim, apresento algumas considerações.

Metodologia A metodologia deste trabalho são os métodos mistos, (CRESWELL, 2003: 212) define métodos mistos como “a coleta ou análise de dados quantitativos e qualitativos em um único estudo, no qual os dados são coletados de forma concomitante ou sequencial, recebem prioridade e envolvem a integração de dados em uma ou mais etapas no processo de pesquisa”. Primeiramente, será utilizada a metodologia qualitativa, que se ramifica em duas partes: primeiro, proponho a técnica do Estudo de caso na CMT, e na subsequência a técnica de análise de conteúdo. De acordo com Gray (2012) a pesquisa qualitativa pode adotar várias técnicas incluindo o uso da observação entrevistas e análise de documentos. Dentre suas características principais, busca entender as formas como as pessoas agem e explicar suas ações. No segundo momento proponho a metodologia quantitativa, a partir do levantamento de dados no ano de 2013 e 2014 das PLs aprovadas, portanto será pertinente a utilização do software SPSS statistics para formação do banco de dados e cruzamento das variáveis primordiais a este estudo. Além disso, para se chegar a efeito do problema, será criado um indicador que tratará

da amplitude e distribuição das leis aprovadas, a saber, a

classificação da amplitude da leis acontecerá a partir da interpretação da

ementa. De modo simplificado ocorrerá assim: variável “amplitude da lei”: impacto amplo;

impacto em partes/seções; impacto em grupos; impacto

individual ou de pequenos interesses. Segundo Gray (2012) a combinação entre os dois métodos um processo de investigação que

utiliza a indução como adequado a identificação de

padrões e a dedução para o teste de hipóteses e teorias.

O papel dos municípios no federalismo brasileiro O sistema federalista brasileiro é uma forma de organização do Estado nacional caracterizada por dupla autonomia do poder político, em que é possível distinguir duas esferas autônomas de poder. Uma central: governo Federal, e outra descentralizada, que constitui os Estados membros e ambas tem poderes concorrentes para governar sobre o mesmo território.

Soares

(1998). Souza (2005)

destaca que o sistema federativo brasileiro se apoia

fundamentalmente em duas dimensões: “o desenho constitucional e a divisão territorial de poder governamental”, sendo o desenho constitucional as garantias da descentralização em três esferas: união, estados e municípios e suas competências conforme a constituição de 1988; e as divisões territoriais: competências entre os entes que constituem a federação, cuja à alocação de recursos e responsabilidades dos Estados federados e suas garantias são constitucionais. No Brasil o sistema federativo foi criado prioritariamente com a finalidade de conciliar interesses territoriais presentes no Estado nação. Pode-se entender, diversidades regionais. territórios nacionais de grande extensão territorial são mais adequados a estrutura de poder descentralizada pela dificuldade de um poder centralizado controlar um grande espaço geográfico. Soares (1998). Claramente países federalistas apresentam na sua estrutura elementos de descentralização administrativa e fiscal, mas isso de maneira não defini a autonomia subnacional. “não definem porque a questão crucial vai além do que

está sob a competência das esferas subnacionais, é preciso verificar quem detém a competência” Souza (2005). As relações intergovernamentais e descentralização

no caso dos

municípios brasileiros, seriam os mais apropriados para analisar situações como a federalismo atua na prática seja por meio das garantias constitucionais próprias, inclusive tributárias e de executor de políticas públicas. Pois o poder que os municípios possuem reflete um papel de destaque detalhados no artigo 22 da Constituição, não apenas pela existência de políticas descentralizas, mas pelo distanciamento da jurisdição dos estados. Souza (2005). A incorporação dos municípios como partes que compõem a federação reflete uma tradição de autonomia local comparada aos estados, Souza (2005), embora

as

políticas

de

distribuição

de

renda

permaneceram

sob

responsabilidade da união, as políticas de prestação de serviços são executadas pelos governos subnacionais. “a diferença em relação as outras federações, é que no Brasil serviços básicos

como saúde, educação,

infraestrutura urbana, habitação, coleta de lixo, são executados pelos governos municipais”, Arrechte (2000). Segundo Souza (2005) todas as unidades que constituem a federação brasileira possuem poderes e competências iguais e por vezes concorrentes. “um modelo de federalismo simétrico em federação assimétrica” resultante da constituição, que deixa pouco espaço para iniciativas específicas dos estados membros. Muitos trabalhos

focalizam o federalismo como uma ordem política e

constitucional descentralizadora, outros aprofundaram estudos nas relações intergovernamentais, também pelo prisma da descentralização, e algumas abordagens focam a capacidade de formulação e implementação de políticas públicas vinculados a capacidade de arrecadação de impostos dos entes federados. Souza (2005) Arrechte (2001) em análise as relações entre a União e os governos subnacionais

e as desigualdades territoriais

destaca que o desenho das

instituições federativas previsto 1988 comprometem a eficiência do Estado brasileiro tanto pela descentralização abstrata e centralização real das políticas

e arrecadação de impostos; tanto para garantir direitos em contraposição as desigualdades regionais. Interpretações

da literatura ao desequilíbrio entre os entes federados

destacam como fatores explicativos: a excessiva autonomia dos municípios e estados nos gastos público; a preponderância do papel dos município nas atividades como descentralizador de políticas importantes peculiares ao federalismo brasileiro; além da amplificação do oferecimento dos serviços públicos nos três níveis, o que impossibilita a existência da autonomia mínima Arrechte (2010). A

natureza particular do federalismo brasileiro definido por Arretche

(2001) para designar as instituições que impactam negativamente na provisão das políticas públicas, é atribuída a fórmula artificial descentralização federalista já que a sociedade brasileira não apresenta formas de arranjos concorrentes. As instituições federadas do Brasil para Arrechte (2010) comprometem a eficiência e efetividade do Estado brasileiro, tal qual os princípios de cidadania igualdade, pois a manutenção desse arranjo institucional é extremamente custoso e por mais que a união tente não consegui garantir efetivamente igualdade entre os indivíduos. As relações de descentralização da execução de políticas públicas são compatíveis com a centralização do poder e recursos mesmo em estados federados. Suas análises mostram que governanças locais ou intermediárias são fortemente afetadas por relações central-local. Assim, as políticas públicas subnacionais são afetadas pela estrutura eleitoral e partidária derivada de incentivos relacionados a interações com os níveis superiores. Embora os governos municipais e estaduais tenham papel importante na descentralização das políticas na provisão de serviços públicos, a maioria dos processos desde a alocação do recurso, execução da política e fiscalização são afetadas pela regulamentação da união. Arrechte (2010). As Transferências aos municípios e estados influenciam na receita da união, porém ganham relevância subnacional, pois ampliam a capacidade de políticas públicas e investimentos dos membros da federação. E os municípios

e estados têm baixa capacidade de endividamento e razoável honradez com a divida pública; assim, cada vez mais os gastos sociais com saúde e educação têm vinculação direta com as Transferências o que dá pouco espaço para os governos locais planejarem outras políticas a partir de suas próprias receitas, Soares (2012). Soares (2012) destaca que para o caso das Transferências Voluntárias, os municípios em que prefeitos eram do mesmo partido que o presidente têm forte tendência a ter sucesso nas suas propostas; ou também se têm membros partidários em posição nos ministérios que concentram TVU. Assim, as transferências representam um tipo de recurso de poder político nas negociações horizontais e verticais. A definição das Transferências voluntárias da União para os municípios ocorre em dois: “elaboração e execução orçamentária, e tem como protagonista o poder executivo nacional, com amplo poder de incluir no orçamento as TVU e executá-las ou não”. Neste sentido, o presidente têm tendência a beneficiar os municípios do mesmo lado partidário, objetivando fortalecer a base do partido no nível local. Já

um prefeito que não seja do

mesmo partido do executivo nacional, mas que seja um partido que compõe a base também pode ser beneficiado com os recursos; Soares (2012). Segundo Soares (2013 ) a importância dos municípios cresceu com o aumento

das receitas

pós 88. Primeiro,

porque “houve a ampliação da

capacidade de arrecadação, através de novos tributos, como o Imposto sobre a Transferência de Bens Imóveis (ITBI), antes de competência estadual”, e de ampla autonomia para alterar as alíquotas dos tributos próprios, o que gerou mais receita nos municípios. O segundo fator do aumento dessa importância foi a crescente transferências constitucionais de caráter redistributivo, no qual se destaca o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), dividido em duas fases: a

que pode ser

redistribuição de cotas estaduais segundo a

população do estado; em seguida, “a divisão entre os municípios a partir de coeficientes individuais calculados pelo Tribunal de Contas da União (TCU)”. Nas capitais, os coeficientes consideram a população e o inverso da renda per capita; e municípios do interior a redistribuição por transferências usa critério populacional, Soares (2012).

A

capacidade municípios têm de implementar políticas e

dispor de

recursos próprios é altamente diferenciada. A partir da Constituição de 1988, os municípios passaram a ser regidos por leis orgânicas próprias, elaboradas por seus vereadores. Nos anos 1990, os governos locais passaram a serem os principais provedores dos serviços de saúde e de educação fundamental. E por ser o ente federado mais próximo do cidadão, a aprovação de projetos de políticas via recursos federais tem sido crescente por meio das transferências voluntárias, que visam a garantir aos cidadãos locais padrões mínimos de acesso a serviços públicos, Souza (1998)

O caso da Câmara Municipal de Teresina A análise ao

parlamento municipal focaliza o

padrão da produção

legislativa do vereador nos anos de 2013 e 2014, para tanto verifico autoria de leis aprovadas por vereador, prefeito e partido; os temas dos projetos de lei ea

amplitude das leis aprovadas. A hipótese a ser testada é que apesar da

estrutura do poder legislativo municipal ser como a do nível estadual e nacional, a peculiaridade

do município está localizada no nível de

dependência do vereador para com o executivo. Como no sistema político brasileiro o poder legislativo cada vez mais tem sua manutenção ligadas a alianças com o executivo, isso atomiza o forte controle do executivo sobre o lançamento e aprovação das pautas e sobre o controle de todos os atores envolvidos na política municipal. No período do levantamento de dados, a Câmara era composta por 29 cadeiras distribuídas dentre 16 partidos, o que representa grande tendência para fragmentação da decisões no parlamento e maior manutenção de status quo. Segundo a tradição da literatura de sistemas eleitorais um sistema proporcional, multipartidário de lista aberta

aumenta o número de partidos

representados e com isso a fragmentação e a dificuldade de construir base de apoio e a governabilidade do executivo, porém a partir do momento em que o executivo consegui manter a liderança sobre a casa legislativa, ele têm total controle sobre as decisões dos seus membros, Nicolau (2012).Como mostra a

tabela2 abaixo, em que o prefeito3 do partido

PSDB apresenta em termos

quantitativos uma maior produção legislativa comparado aos outros partidos, e o segundo partido que mais tem PLs aprovados PSB do então presidente da Câmara no mesmo período. Outra informação observada é que

produção

legislativa se restringir a 13 partidos no período analisado, enquanto a casa era composta de 16 diferentes partidos.

Segundo

Amorim Neto, no Brasil, o Poder Executivo é o centro de

gravidade do sistema político brasileiro em razão de seu alto reconhecimento e ampla

legitimidade

popular,

associados

às

extensas

prerrogativas

constitucionais na direção superior da administração pública federal e do seu papel no processo legislativo. Aliado a isso, o sistema constitucional brasileiro foi influenciado por diversos fatores históricos que o colocaram nessa posição de primazia em relação aos demais Poderes. Dentre esses fatores, destacamse o papel atribuído ao Estado no desenvolvimento do país durante o século

2 3

Fonte própria, 2016.

Apesar de existirem membros do mesmo partido na casa, o executivo é quem detém o maior número de projetos aprovados.

XX e o legado dos regimes autoritários vigentes nos períodos de 1930 a 1945 e 1964 a 1985. Samuels (2000; 2003) revela que no âmbito nacional, os deputados brasileiros tendem a dá continuidade a suas carreiras políticas em postos do Executivo nacional, estadual ou municipal, devido a significância que o executivo tem no sistema brasileiro. Os estudos de Figueiredo e Limongi (1999) mostraram que entre 1989 e 1998, 86% das leis promulgadas foram de autoria do Executivo, o que demonstra a centralidade desse poder inclusive quando do exercício de suas funções atípicas. A Constituição Brasileira de 1988 confere uma ampla abrangência de poderes ao Chefe do Executivo. Entre esses poderes, por exemplo, a possibilidade de nomear e exonerar livremente os seus Ministros de Estado. Abranches (1988) observa que a formação ministerial brasileira tem duas dimensões: a partidária e a regional. A dimensão partidária relaciona-se à forma pela qual o presidente relaciona-se com o Congresso; a dimensão regional aponta para a forma pela qual o presidente se relaciona com as forças políticas das unidades federativas (Cintra, 2007) . A partir do ano de 2001, as medidas provisórias passaram a ter a obrigação de serem apreciadas no prazo de 60 dias pelo Poder Legislativo, podendo ser reeditadas uma vez. Segundo Figueiredo e Limongi, “os direitos de iniciativa legislativa exclusiva e o poder de emitir decretos com imediata força de lei dão ao Executivo a capacidade de controlar a agenda legislativa em seu tempo e conteúdo.” Em análise a produção legislativa do vereador pela variável amplitude da lei, de acordo com a tabela a seguir,

verifica-se que

o número

de 211

projetos leis aprovados, durante os dois anos, tem amplitude baixa ou a grupos específicos representando 54,4%; e que apenas 90 projetos aprovados neste período

têm amplitude total (23,2%); para Abranches (1998)4

a mútua

relação entre legislativo e executivo, entre o governo e partidos, quando 4

Ver ABRANCHES, S. Presidencialismo de Coalizão – o dilema institucional brasileiro. DADOS, Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 31, nº 1, P.5-33, 1998.

transportada a interpretações na esfera local, a consequência é que

a

produção do legislativo seja de leis apáticas e muito específicas devido ao grau de cooperação do partidos com o governo. E muito embora seja função do vereador seja legislar, a constituição também conferiu um amplo papel do Poder Executivo no processo legislativo, qual seja, a possibilidade de iniciativa de leis e emendas constitucionais, e a capacidade de editar medidas provisórias (decretos com força de lei). Outra função que cabe ao chefe do Executivo é sancionar ou vetar projetos de lei, total ou parcialmente, podendo o veto ser posteriormente derrubado em votação pelo Congresso Nacional, assim, há um certo controle sobre as políticas que são produzidas Cintra( 2007).

Amplitude da lei Frequência

Percentual

Cumulative Percent

Amplitude média

87

22,4%

22,4

Amplitude total

90

23,2%

45,6

Amplitude a grupos específicos

211

54,4%

100,0

Total

388

100,0%

Fonte: própria, 2016. Outra explicação repousa na formação da base ou coalizões sob lógica do individualismo e barganhas, também da dinâmica institucional nos governos de coalizão, quando o partido é articulado e tem líder partidário que resguarda o interesse coletivo do partido, as regras de controle como trocas de cargos no governo por apoio no parlamento são cada vez mais comuns, Abranches (1998). Neste sentido, o governo atua em detrimento de sua governabilidade e sua manutenção sempre estabilizando os “de dentro” na medida que zonas de conflito forem surgindo. Neste sentido, o governo deve ter habilidade, principalmente no oferecimento de cargos importantes ou outros, para evitar ruptura de alianças ou desestabilidade da coalizão para manter o controle da casa (Abranches: 1988:28-29) Outra abordagem

considera

o comportamento do vereador como

indivíduo que em distrito eleitoral de tamanho reduzido,

em vigência no

sistema proporcional e multipartidário, seu comportamento

apresenta

variabilidade, pois este cenário exige que os candidatos políticos no processo eleitoral se aproximem da sociedade/ eleitor e tenham grupos específicos para quando chegar o período eleitoral, estes grupos lhe garantam uma cadeira no parlamento Nicolau (2012). Este modelo vai de encontro ao voto personalista, distrito eleitorais menores facilitam para o representado cobrar responsividade ao legislador fortalecendo a produção de leis muitos especificas e direcionadas a pequenos grupos ou ao seu reduto eleitoral, como mostra o próximo gráfico5 que demonstra assuntos de leis aprovados no ano de 2013 e 2014, a citar a baixa produção do vereador para políticas importantes como educação, saúde e transporte que são competências do município; e a quantidade significativa de títulos de utilidade pública e “outros” que apresenta outros temas que não estão categorizados, podendo ser citado a instituição de datas comemorativas no calendário.

Segundo Abrucio e Couto (1995) devido a uma maior visibilidade das políticas municipais frente aos cidadãos,

e as competências do município

serem mais tangíveis para a população, pela maior proximidade entre 5

Fonte própria, 2016.

mandante e mandatário, eleva a importância da Câmara na corrida por demandas de reduto eleitoral, a citar os títulos de utilidade pública, os dias comemorativos criados no calendário,

dentre outros,

um espelho das

demandas da sociedade, porém do reduto eleitoral do vereador. A partir das informações coletadas verifica-se que o executivo tem um forte controle sobre a casa quando considerado sua produção legislativa em números de leis, e em assuntos de lei por ele lançados comparados

ao

vereador da Câmara Municipal no mesmo período, conforme os dados coletados pecebe-se que não há presença

de oposição mesmo com um

grande número de partidos representados, pois o legislativo municipal apresenta um caráter mais cooperativista com o governo. Considerações finais

Este trabalho

buscou discutir questões básicas sobre a qualidade da

produção legislativa na Câmara Municipal de Teresina: como é a dinâmica na relação executivo e legislativo relacionada a produção de

leis;

como a

literatura justifica o comportamento interno na dinâmica na casa, e como este arranjo se mantem. As conclusões que apresento são:  Os poderes legislativos do executivo é forte e o seu controle sobre a casa faz com que as ações do vereador sejam de extrema disciplina;  Outro, que a maioria dos partidos apresentam produções apáticas em sentido numérico e em qualidade quando observamos os conteúdos dos PLs, o que segundo a literatura pode-se compreender como um jogo cooperativista

ora individual ora coletivo demarcado pelo poder

barganhar benefícios tanto o vereador e prefeito.  Assim, o Poder Executivo é o “centro de gravidade do sistema político brasileiro” em razão de seu alto reconhecimento e ampla legitimidade popular, associados às extensas prerrogativas constitucionais do seu papel no processo legislativo, tanto poder de lançar pauta na casa quanto pelo seu poder de veto; além da

direção superior da

administração pública na esfera do ente federado em questão.

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