Burocracia e accountability: Estudo do controle externo do TCU e perfil burocrático entre Brasil e Chile
Luana Braga Universidade Federal do Piauí
Introdução
A questão de como líderes democráticos na América Latina podem melhorar a accountability na medida em que aperfeiçoam mecanismos de eficácia governamental é um debate sobre o amadurecimento dos trabalhos das chamadas Instituições de Fiscalização Superiores nestes países. As Entidades de Fiscalização Superior tem uma atuação muito importante no processo de controle, ‘’proporcionando atividades de monitoramento dos gastos públicos, informação à população sobre o controle externo no país, recomendações e sanções sobre as contas’’( PESSANHA, 2009, P. 41). Este trabalho concentra-se na abordagem que instituições democráticas são fundamentais para a accountability horizontal, ‘’especialmente em uma região marcada por uma conhecida lacuna entre a lei e a prática política, que 1
são essenciais para o estabelecimento de prestação de contas’’(O’DONNELL, 2001, p.7). A lógica da necessidade da prestação de contas, fez desenvolver diversos estudos na área da ciência política cujo objeto de estudo são as Instituições de Fiscalização Superior. ‘’ Além do crescimento do número das instituições de controle, surgiram mais canais de controle horizontal e vertical, tornando a lógica da responsabilidade mais complexa. Enquanto antigamente, o modelo de controle era hierárquico e monocrático, hoje vivemos uma difusão de mecanismos de controle. A burocracia não é mais hierarquicamente responsável diante do seu superior imediato. Ela tem que prestar contas diretamente ao Legislativo, quando este solicitar informações ou instalar comissões de investigação para analisar a fundo determinadas denúncias’’.( SPECK, 2000.p.19). O Tribunal de Contas da União e a Contraloría General De la República del Chile adotam o sistema presidencialistas e adotam modelos de Instituições de fiscalização diferentes, o que justifica a escolha dos dois países para comparar características do perfil burocrático. O estudo centra-se nas atividades de controle externo no Brasil, desenvolvidas em 10 anos pelo TCU pois, ‘’os benefícios do controle externo podem ser percebidos não apenas mediante o poder de sanção do TCU mas também na melhoria dos serviços públicos federais , obtida com determinações de natureza corretiva e preventiva e, pelo efeito benéfico gerado pela expectativa de controle’’( SPECK, 2000,p. 39). A partir desta abordagem, o artigo está abordado em cinco seções , incluindo esta introdução e uma conclusão . A próxima seção apresenta a proposta de uma discussão da literatura sobre a necessidade do controle para a democracia , em seguida analiso a questão da burocracia na literatura e o controle externo no Brasil , o objetivo é demonstrar a estrutura administrativa do TCU e analisar as atividades de prestação de contas do órgão. Na quarta seção apresento o desenho instititucional e perfil burocrático entre Brasil e Chile com a finalidade de observar quais são as diferenças entre os dois países na sua gestão de pessoal e abordagem organizacional.
A
metodologia utilizada é do cunho método misto . A primeira técnica escolhida 2
foi análise de dados secundários e análise documental onde foram analisados, relatórios de cada um dos países e dados requisitados ao TCU sobre a gestão de pessoal do órgão.
Accountability na ordem democrática
A preocupação com a limitação do poder não é nova na teoria politica, pois, desde Maquiavel( 2010), a reserva quanto á solidariedade entre os homens encontra-se em diversas correntes de pensamento , culminando naquilo que o federalista James Madison ( 1993) denominou de checks and balances para controlar os homens detentores do poder do Estado. Se de um lado caberia controlar o cidadão comum através das autoridades e dos mecanismos estatais, de outro as autoridades igualmente deveriam ser controladas. Os pressupostos da democracia representativa liberal, trata à respeito ao controle dos limites do poder, ou seja, como tratar a sua forma de distribuição.( BOBBIO, 1988). Esse meio de limitação propõe barreiras para o exercício arbitrário e ilegítimo do poder, ’’ com a proposta de conter abusos e ilegalidades de poder por meio de mecanismos como o controle do Executivo, do Legislativo, desta forma, o controle horizontal é introduzido por instituições que impedirão a tirania, cujo foco é uma preocupação central dos modernos. ’’( BOBBIO, 1988,p.63). Impor limites aos poderes políticos sancionados é uma questão que surge , de fato, ‘’a partir de Locke, é aprofundada e detalhada por Montesquieu ( 3
1995) e defendida por Madison( 1787) . Mill ( 1991) apontou os perigos de um grande aparato de Estado e da tirania que pode inferir da burocracia , o que resulta na necessidade de controles. Desta forma, o controle da burocracia pelo parlamento adquire papel central nos pressuspostos de Mill ( 1991)’’( BOBBIO, 1988,p. 78) Desta forma, a accountability vertical através dos mecanismos de substituição de governos pelos cidadãos protegendo-os contra lideranças com poder absoluto para não se destituir do poder, constitui-se numa forma em que o risco da tirania se distancia á medida que os eleitores podem alternar governos. No pluralismo, o controle está implícito nas eleições livres e periódicas e na multiplicidade de comando e difusão do poder (SARTORI, 1987.p.44). Dahl ( 1988) não nega o significado de checks and balances entre os poderes mas trabalha
com um argumento central que ‘’ organizações
autonômas
são
altamente desejáveis numa democracia, pelo menos em grande escala. No entanto, a autonomia ou a independência traz consigo o poder de fazer mal. Tal como acontece com os indivíduos , assim também com as organizações: elas devem possuir alguma autonomia mas, elas também devem estar controladas’’( DAHL, 1983,p.27) O’Donnell ( 1998) conceitua a accountability em dois níveis , as dimensões vertical e horizontal. A primeira diz respeito ‘’ ás ações realizadas por grupos ou indivíduos que afetam aqueles que ocupam posições em instituições do Estado, sejam eleitos ou não. Nessa definição , as eleições constituem um importante mecanismos de accountability vertical, em que os cidadãos podem reeleger ou destituir políticos. A segunda definição apresentada pelo autor, a accountability
horizontal , consiste na existência de agências estatais que
possuem o direito e o poder legal para a realização de ações de supervisão de rotina e a imputação de sanções legais sobre outras agências do Estado. Instituições típicas de accountability horizontal são os órgãos de controle externo, como o Tribunal de Contas da União ( TCU) e a Contraloría General de La República ( CGR), no Chile).’’( MENEZES, 2015,p. 5).
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É necessário o controle dos governantes em uma ordem democrática devidos aos próprios pressupostos da teoria da democracia representativa, onde o controle é um ato ou momento político central de um ciclo mais amplo da representação política. ’’ Essa noção de ciclo completo de representação implica que o momento eleitoral é apenas o começo do processo democrático, que deve ter continuidade durante um mandato. Para assegurar que os representantes, uma vez à frente dos seus cargos, pautem sua conduta pelo ‘’ melhor interesse de seus representados, é necessário haver mecanismos efetivos e continuados de controle’’(PRZEWORSKI, STOKES e MANIN, 1999). Sendo assim, o controle é um pressuposto das doutrinas democráticas, tanto na modalidade vertical quanto na horizontal. Neste sentido, a proposição de um modelo democrático participativo com o Estado, significa um aperfeiçoamento do modelo democrático discursivo proposto originalmente propostos por Habermas ( 2002) na medida em ‘’que canais comunicativos representados nos diferentes tipos de fóruns de participação popular, desembocam num aprimoramento dos processo de decisão público e consequentemente fortalecem os pilares de novas bases para a legitimação das ações do Estado’’( HABERMAS, 2002, P. 67) A oportunidade de conjugar os controles aperfeiçoa o sistema democrático dados as limitações do controle vertical ((Przeworski, Manin e Stokes, 1999), onde ‘’ o desempenho adequado dos mecanismos de accountability
horizontal
incide
positivamente
sobre
o
exercício
da
accountability vertical no plano eleitoral, na medida em que diminui a assimetria informacional entre os autores’’( SPECK, 2000,p.84). Assim, a questão dos limites aos poderes políticos e do controle mútuo dos diversos ramos do poder deve ser considerada numa redefinição de democracia em que o controle horizontal atue de maneira complementar ao controle vertical.
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Abordagem teórica da burocracia
Dado a configuração de mudanças na relação Estado/Sociedade e a necessidade de controle do uso do poder , Weber( 1999) define burocracia como a estrutura administrativa de que se serve o tipo mais puro de dominação racional-legal. O autor retrata uma complementaridade entre políticos e burocratas através do papel da burocracia de minimizar alguns problemas , como a patronagem por meio da racionalização. O autor também destaca uma tensão entre política e burocracia através que a racionalidade das sociedades de massa com as organizações, ‘’nenhum grupo quando detém o poder de legitimação se dá pela técnica, assim há a necessidade do controle político sobre a burocracia a fim de evitar que a burocracia
por
meio
da
sua
superioridade
técnica
se
expanda
poder
derivado
indiscricionariamente.’’( WEBER, 1999.p. 109). Assim,
a
burocracia
constitui-se
num
tipo
de
principalmente da concentração da informação e da capacidade operacional. ‘’ Toda
burocracia
busca
aumentar
a
superioridade
dos
que
são
profissionalmente informados, mantendo secretos seus conhecimentos e intenções ( ...) O conceito de segredo é invenção específica da burocracia e nada é tão facilmente definido pela burocracia quanto esta atitude’’( Weber, 1999,p. 114) Weber construiu um tipo ideal de burocracia baseado em quatro características fundamentais: ‘’Existe um princípio de competências da autoridade, geralmente ordenado segundo
regras fixas, ou seja, as
competências são delimitadas estaturiamente; Existe uma hierarquia de funções e de diferentes níveis de autoridade; Toda a atividade da burocracia está
ligada a documentos escritos; a função burocrática pressupõe 6
normalmente uma formação profissional intensa; Ao desempenhar a função burocrática, o burocrata aprende as regras do funcionamento da burocracia, o que representa uma aprendizagem técnica especializada. ’’( CAMPOS, 1978,p. 21) Desta forma, Weber não procura tanto formular um conceito de burocracia enquanto uma categoria social interessa ao autor uma categorização do funcionamento de uma organização que vai congregar em maior ou menor intensidade, algumas atividades sociais. ‘’ O que é para Weber a burocracia depende do modo como ele a construiu, isto é, da metodologia do ‘’ tipo ideal que para tal foi empregue. ‘’ O tipo ideal procura surpreender alguns traços verificados num fenômeno, mesmo que estes nem todos os casos se manifestem
,
reorganiza-os,
porventura
ampliando
esta
ou
aquela
característica, construindo um modelo onde se exprimam comportamentos ‘’ compreensíveis’’, isto é, cujo sentido é imediatamente captado pelo observador. Não pretende captar a realidade, mas um aspecto desta, isto é, dá-nos uma dimensão que normalmente, em referência dados valores, é , selecionada pelo investigador que se debruça sobre uma civilização em dada época. Dado o seu caráter parcial, não é normalmente compatível com outro tipo de causalidade que não uma causalidade parcelar.’’( LOPES, 1973,p.7) Para Evans ( 1993), a burocracia profissionalizada, por si só, não é capaz de garantir que o Estado adote uma postura que concorra para o desenvolvimento do país. Ao contrário,’’ a autonomia excessiva, sem mecanismos de controle e a interação com a sociedade acabam por distanciar as instituições públicas dos interesses coletivos . A visão que a sociedade desenvolveu a respeito da burocracia estatal distorce, de certa maneira, o verdadeiro problema existente. Não é o excesso de burocracia, na concepção weberiana, que causa a ineficiência do Estado, mas sim, a sua inexistência ou incompletude(..) A substituição de um sistema de administração patrimonialista e clientelista por uma burocracia estatal profissional é uma condição necessária, embora não suficiente, para o desenvolvimento econômico e social do país.’’( EVANS, 1993, p.34). Para Schneider( 1994) para a compreensão da burocracia brasileira é preciso ‘’ analisar as carreiras dos burocratas e as nomeações para os altos 7
escalões das agências governamentais. Analisando a forma de entrada na carreira, a circulação entre os órgãos públicos, as promoções e as formas de demissão, é possível identificar a natureza personalista e desorganizada , mas flexível e eficiente da burocracia brasileira.’’( SCHNEIDER, 1994,p.30).
Controle Externo no Brasil
A Constituição Federal deixa assente que o titular do controle externo em nosso ordenamento jurídico é o Congresso Nacional( arts 31,70,71 caput), que se dá pelo controle político e financeiro da Administração Pública sendo o Tribunal de Contas da União, órgão autônomo e auxiliar do controle externo, o que vai nos interessar nesta pesquisa. Na análise documental dos relatórios anuais de 2005 até 2015, percebeuse uma especialização do Tribunal no sentido de aprimorar as informações do órgão. Em 2005, o relatório contava com 76 páginas e o relatório de 2015 com 144 páginas e especificações do trabalho do TCU por área temática na área de controle externo, algo que a partir do relatório de 2007 começou a ser realizado.
Na figura a seguir apresentamos a estrutura do TCU:
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O TCU se compõem de um plenário com duas câmaras segundo o Art. 11.: ‘’ Cada câmara compõe-se de quatro ministros, indicados pelo Presidente do Tribunal na primeira sessão ordinária de cada ano. § 1º O ministrosubstituto atua, em caráter permanente, junto à câmara para a qual for designado pelo Presidente do Tribunal. § 2º Funciona junto a cada câmara um representante do Ministério Público’’( Regimento interno TCU 2015,p.12). Dentro da capilaridade do plenário existe : ‘’a Comissão de Regimento e Comissão de Jurisprundência e o colegiado das autoridades compostas dos Ministros, Ministros-Substitutos, Presidência, Vice-presidência( corregedor) e o Ministério Público.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU) Dentro do Gabpres- Gabinete da Presidência, temos os órgãos colegiados da Secretaria do TCU : ‘’a SEPLAN- Secretaria de Planejamento, Governança e Gestão, a SECOI-Secretaria de Controle Interno, o Museu e o Espaço Cultural.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU). As divisões administrativas do Gabinete da Presidência também abragem a SEGREPRES-Secretaria Geral da Presidência, onde se subdivide em: ‘’ADGEPRES- Secretaria Adjunta do Gabinete da Presidência, AdgeTISecretaria Adjunta de Tecnologia da Informação, SESES- Secretaria das Sessões, o ISC- Instituto Serzedello , OUVIDORIA- Ouvidoria do Tribunal de Contas da União, STI- Secretaria de Soluções de TI, Conjur- Consultoria Jurídica, Setic- Secretaria de Infraestrutura de TI, Aspar- Assessoria Parlamentar, Secom- Secretaria de Comunicação, Aceri- Assessoria de Cerimonial e Relações Institucionais e Serint- Serviço de Tradução e Eventos Internacionais.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU). Outra divisão de trabalho da Gabpres, abrange a SEGEDAM- Secretaria Geral de Administração com as seguintes subdivisões: ‘’Adgedam- Secretaria Geral Adjunta de Administração, Seadmin- Secretaria de Gestão de Soluções de TI para a Administração, Segep-Secretaria de Gestão de Pessas, SecofSecretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade, SESAP- Secretaria se Segurança e Serviços de Apoio, Selip- Secretaria de Licitações, Contratos e
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Patrimônio, Senge- Secretaria de Engenharia.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU). A SEGECEX- Secretaria Geral de Controle externo é a última divisão administrativa do Gabinete da Presidência , dentro da SEGECEX encontra-se a ‘’Adgecex- Secretaria geral Adjunta de Controle Externo que se subdivide em : SEMEC- Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo e SEGINFSecretaria de Gestão de Sistemas e de Informação para o Controle.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU) Ocorre outras cinco divisões dentro da SEGECEX que são : a primeira é ‘’ o COSOCIAL – Coordenação –Geral de Controle Externo da Área Social e da Região Nordeste , cujo o COSOCIAL se subdivide em : SecexEduc- Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto; SecexSaúdeSecretaria de Controle Externo da Saúde, SecexPrevidência- Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social e Secretarias da Região Nordeste.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU) A segunda divisão da SEGECEX é ‘’ o CODESENVOLVIMENTOCoordenação-Geral de Controle Externo da Área de Desenvolvimento Nacional e da Região Norte , que se subdivide em : SecexDesenvolvimento-Secretaria de
Controle
Externo
do
Desenvolvimento
Econômico,
SecexFazenda-
Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional, SecexAmbientalSecretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente, SEMAGSecretaria de Macroavaliação Governamental e Secretarias da Região Norte.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU). A terceira divisão da SEGECEX é ‘’ o COESTADO- Coordenação Geral de Controle Externo dos Serviços Essenciais ao Estado e das Regiões Sul e Centro Oeste que se subdivide em :SecexDefesa- Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública , SecexAdministraçãoSecretaria de Controle Externo da Administração do Estado, Selog- Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas , Sefit- Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação; Sefpi- Secretaria de Fiscalização de Pessoal; Secretarias da Região Sul e Secretarias da Região Centro-Oeste.’’( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU).
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A quarta divisão da SEGECEX é ‘’ o Coinfra- Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste que se subdivide
em
:
SeinfraAeroTelecom-
SeinfraAeroTelecom;
SeinfraElétrica-
Serviço Secretaria
de de
Administração
da
Fiscalização
de
Infraestrutura Elétrica; SeinfraHidroferrovia- Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária; SeinfraOperações-Secretaria Extraórdinária de Operações Especiais em Infraestrutura; SeinfraPetróleoSecretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo, Gás Natural e Mineração; SeinfraRodovia- Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária;SeinfraUrbana-
Secretaria
de
Fiscalização
de
Infraestrutura
Urbana;SecexEstataisRJ- Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta
no
Rio
de
Janeiro
e
Secretarias
da
Região
Sudeste.’’(
TRANSPARÊNCIA, Portal TCU). Por último , temos ’’ a divisão SERUR-Secretaria de Recursos, que é a quinta divisão da SEGEX’’ ( TRANSPARÊNCIA, Portal TCU) . A accountability horizontal numa Instituição de Fiscalização Superior ( IFS), como o TCU , ‘’envolve ter autonomia através de serem detentores de poder legal para realizar ações que vão desde auditorias de supervisão legal sobre várias áreas que o poder público participa até exercer sanções legais por infrações do poder público encontradas’’.( PESSANHA, 2009,p.8)
Uma análise da função investigativa do TCU
Nesta subseção analisaremos as atividades de controle externo do TCU referentes ás : Fiscalizações, iniciativa da fiscalização; Julgamento de Contas e Condenações e Sanções Aplicadas.
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Gráfico 1- Fiscalizações realizadas entre 2005 e 2015
Fiscalizações 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fiscalizações Fonte: Elaborado pela autora
A fiscalização exercida pelo TCU é realizada por meio de auditorias, inspeções, levantamentos, acompanhamentos e monitoramentos, instrumentos previstos no Regimento Interno do Tribunal. ‘’A auditoria examina a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, bem como avalia o desempenho dos órgãos, entidades,
sistemas,
programas,
programa,
projetos
e
atividades
governamentais quanto aos aspectos de economicidade , eficiência e eficácia . As auditorias também subsidiam a apreciação dos atos sujeitos a registro’’( Regimento Interno do TCU 2015,p.30). A inspeção é ‘’utilizada para suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias ou representações quanto à legalidade, á legitimidade e à economicidade de fatos da administração e de atos administrativos.’’( Regimento Interno do TCU 2015, p. 31) O
levantamento
tem
por
objetivo
‘’conhecer
a
organização,
o
funcionamento e a forma de atuação dos órgãos da administração pública, 13
assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais. Por meio do acompanhamento, o Tribunal avalia o desempenho dos órgãos e entidades, assim como dos sistemas, programas , projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados’’( Regimento Interno do TCU 2015, p. 32). O monitoramento verifica ’’ o cumprimento das deliberações feitas pelo TCU e os resultados dela advindos. Nas fiscalizações houve queda de 2005 até 2015, sendo que em 2015 houve menos processo apreciados do que em nos 10 anos anteriores’’( Regimento Interno do TCU 2015, p.33). Apesar da análise meramente numérica em que fizemos nesta pesquisa, não adentramos na relevância, complexidade e materialidade dos processos e de que forma isso impacta na sua velocidade de análise e apreciação. No total dessas fiscalizações, foi quantificada quantas foram de iniciativa do próprio Tribunal e em quantas o TCU foi acionado pelo Congresso Nacional, conforme o gráfico.
Gráfico 2- Fiscalizações de iniciativa do TCU e iniciativa do Congresso Nacional de 2005 á 2015
Iniciativa da fiscalização 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Solicitação do Congresso
Iniciativa do TCU
Fonte: Elaborada pela autora
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Em 10 anos o Congresso Nacional manteve-se no quantitativo estável de iniciativas, vindo a cair em 2015 , atingindo índice menor do que em 2005. A maior parte das fiscalizações do TCU,são auditorias, que podem ser auditorias de conformidade e auditorias operacionais. As auditorias operacionais, também conhecidas como auditorias de desempenho, são ‘’instrumentos por intermédio dos quais o controle externo avalia o resultado de determinado programa de governo ou política pública, considerando os critérios de economicidade, eficácia, eficiência e efetividade’’( Regimento Interno do TCU 2015,p. 36). As auditorias de conformidade objetivam ’’ verificar se os atos administrativos estão sendo praticados pelo órgão ou entidade com a observância da legislação e da jurisprudência que regulamentam a matéria’’ ( Relatório Anual de atividades do TCU 2015, p. 37). O relatório de 2015 diz que a redução das fiscalizações ocorre devido á uma recente orientação do TCU no sentido de realizar fiscalizações coordenadas, com maior abrangência geográfica e com maior aprofundamento no objeto de controle.
Gráfico 3- Julgamento de Contas de 2005 á 2011
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Julgamento de Contas 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0
Julgamento de Contas
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fonte: Elaborado pela autora
No julgamento de Contas, ocorreu que a partir de 2011, o Tribunal parou de emitir nos relatórios o quantitativo de responsáveis que tiveram suas contas julgadas definitivamente . ‘’ o Tribunal de Contas julga as contas de administradores públicos e os demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extraio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário federal’’.( Relatório Anual do TCU 2015,p. 39) A partir de 2011, os relatórios mostram a distribuição de julgamento de contas, se são irregulares, regulares ou regular com ressalvas e os motivos que ensejaram o julgamento pela irregularidade mas não coloca a quantitade de responsáveis que tiveram as contas julgadas de forma definitiva, conforme o gráfico feito até 2011. De pouco mais de 1400 responsáveis que tiveram suas contas julgadas definitivamente, o Tribunal alcançou a marca de 42.964 em 2009 e caindo progressivamente nos dois anos posteriores, até não ser mais divulgada essa informação nos relatórios, o que esta pesquisa considera um retrocesso na promoção da transparência. 16
Segue abaixo as tabelas referentes á natureza dos processos que resultaram em condenação de responsáveis a pagamento de multa ressarcimento ao débito de 2005 á 2015.
Gráfico 4- Quantitativo de responsáveis condenados nos processos de contas anuais e especiais
Contas anuais e especiais 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Fonte: Elaborado pela autora
Gráfico 5- Quantitativo de responsáveis condenados nos processos de denúncia, fiscalização e representação
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Outros processos 500 400 300 200 100 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Denúncia, Fiscalização e representação
Fonte: Elaborado pela autora
Nas atribuições do seu papel punitivo, obsevar-se que o TCU avançou no número de condenados ao pagamento de multa ou ressarcimento ao débito nas duas naturezas de processos, sendo que em ambos o ano de 2011 foi o ano que de maior quantidade de responsáveis condenados. Levando-se em conta que os processos de denúncia caracterizam-se como a aproximação da demanda do cidadão ao denunciar e o efeito da punição pelo órgãos de accountability horizontal.
Desenho Institucional de Brasil e Chile
Tabela 1. Desenho Institucional das Instituições de Fiscalização Superior ( IFS): Brasil e Chile
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País Nome da IFS
Brasil Tribunal de Contas da União
Ano de criação
1890
Cláusula Constitucional Modelo de IFS
Constituição de 1988, arts.71 a 75 Tribunal de Contas
Lei Orgânica
Chile Contraloría General de La República de Chile 1927 Constituição de 1980, arts. 87 a 89 Auditor Geral
Lei Orgânica do Ley de Organización y atribuciones de La Tribunal de Contas, Controladria General de la República de 1992 1943 e reformulada em 1964
Mandato
Vitalício
Oito anos, sendo permitida recondução
Indicação de Líderes
Legislativo(6) e Executivo( 3), sendo somente 1 ministro de livre escolha do presidente
Executivo com anuência do Senado ( três quintos dos seus membros em exercício)
Adaptado de Menezes( 2015)
O Tribunal de Contas da União foi criado em 1890,
dentre as
características do modelo institucional no relacionamento com o Legislativo, trata-se de ‘’ uma relação menos estreita , na medida em que a instituição apresenta recomendações ao Legislativo e possui maior grau de autonomia, sem vínculos orgânicos nas comissões’’( MENEZES, 2015). A Contraloría General de La República del Chile foi criada em 1927, apresenta o modelo de auditor geral, que em sua articulação com o Legislativo ‘’ possui uma relação estreita por meio de uma comissão de contas públicas ou plano de orçamento’’( MENEZES, 2015). O foco do Tribunal de Contas se concentra nas auditorias de conformidade que ‘’ objetivam verificar se os atos administrativos estão sendo praticados pelo órgão ou entidade com a observância da Legislação e da jurisprudência que regulamentam a matéria. O Tribunal, nesses casos analisa
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os aspectos contábeis, financeiros, orçamentário e patrimoniais do respectivo ato de gestão e, se identifica desconformidade , faz determinações corretivas,, fixando prazo para o seu cumprimento .O TCU pode ainda aplicar sanções legalmente previstas, de acordo com a gravidade da infração verificada.’’( TCU, Relatório de Atividades Anuais 2015 ,p. 24-25). O Chile se concentra em auditorias financeiras que por sua vez, em conformidade com ‘’o disposto nos artigos 21 e 21
da Lei nº 10.336, de
Organização e Funções do Escritório da Controladoria-Geral da Colômbia, em conjugação com o artigo 52 da Lei Orgânica de Administração Financeira contido no decreto Lei Nº 1.263 de 1975, cabe a esta entidade de controle realizar auditorias, a fim de garantir a conformidade com os regulamentos legais, a salvaguarda dos bens públicos e probidade administrativa, incluindo a revisão das contas de pessoas que administrem fundos ou bens públicos. De acordo com o acima, através da realização de tais auditorias, a Controladoria Geral pode avaliar os sistemas de controle interno dos serviços e instituições; vigiar a aplicação das disposições relativas à execução do orçamento dos recursos públicos; examinar operações realizadas e a precisão das demonstrações financeiras,; verificar o cumprimento das regras estatutárias de funcionários públicos e apresentar propostas que são apropriadas para remediar lacunas detectadas.’’( CUENTA PÚBLICA, 2014, p. 98)
Perfil burocrático entre Brasil e Chile
O Tribunal de Contas da União não disponibiliza informações quantitativas sobre seu quadro de pessoal nos relatórios analisados de 2005 á 2015. Foi requisitado ao órgão informação sobre sua burocracia e desta forma este
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trabalho analisou algumas características da burocracia do TCU que deu entrada no órgão desde 1972 até o ano de 2015. Através da analise dos dados secundários, pode-se tratar uma configuração de perfil burocrático do TCU conforme detalhado na tabela abaixo:
Tabela 2: Escolaridade da burocracia do TCU por divisão de gênero
Escolaridade
Masculino
Feminino
Doutorado/Pósdoutorado Mestrado Superior completo Superior incompleto
1,80%
0,60%
10,30% 71,40%
6,40% 75,60%
3,30%
4,20%
9,30%
9,00%
4,00% 100,00%
4,10% 100,00%
Até o ensino médio completo Não-informado TOTAL
Fonte: Elaborada pela autora
Dos 2573 funcionários do TCU analisados, conclui-se que é uma burocracia escolarizada com 72,7% dos funcionários com nível superior, apenas 1,4% da burocracia do TCU possui doutorado e 9,1% possui mestrado, sendo predominância masculina com mestrado e doutorado. A Contraloría General de Chile apresenta um compromisso de accountability horizontal de quantificar a dotação do seu corpo burocrático, apresentando em todos os relatórios disponibilizados, sendo analisados os de 2007 á 2014, possibilitando o acesso a grande nível de informação sobre a burocracia de controle externo do Chile, diferentemente dos relatórios do Brasil, o nível de transparência do Chile possibilitou traçar uma evolução do corpo burocrático da CGR.
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Gráfico 6 : Corpo burocrático do Chile sem curso superior
400 350 300 250
Sem estudo superior homem
200
Sem estudo superior mulher
150 100 50 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborada pela autora
Gráfico 7: Corpo burocrático do Chile com ensino superior incompleto 30 25 20 15
Estudos universitários incompletos homens
10
Estudos universitários incompletos mulheres
5 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborada pela autora
22
De um total de 2.011 funcionários do Chile até 2014 e 2573 do Brasil até 2015, em relação ao quantitativo sem estudo superior obvserva-se que o Chile chegou a atingir a margem de 350 mulheres sem curso superior em 2008, vindo a descrecer ao patamar de uma média de 250 funcionárias sem curso superior, uma realidade que não acontece no TCU , onde apenas 73 mulheres não apresentam curso superior. No Chile, a quantidade de homens sem curso superior aumentou de 2007 á 2014, em contrário ao índice das mulheres que decresceu mas, ainda assim, ao atingir a marca de quase 300 funcionários sem curso superior, está muito acima da quantidade do Brasil, onde dos 2573 funcionários, apenas 164 homens não possuem curso superior. Como
a
quantidade
de
funcionários
sem
curso
superior
é
quantitativamente maior , o número de funcionários com curso superior incompleto é menor, o Chile apresentou uma diminuição de 2007 á 2014, onde no último ano menos de 10 funcionários tinha estudo superior incompleto, no Brasil onde o número de funcionários sem curso superior é bem menor que no Chile, mesmo assim apresenta baixos índices de funcionários com curso superior incompleto com apenas 34 mulheres e um número maior de homens , apresentando 59 funcionários do TCU com ensino superior incompleto.
Gráfico 8 : Corpo burocrático do Chile com superior completo
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600 500 400
Profissionais com um título profissional homens
300
Profissionais com um título profissional mulheres
200 100 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborada pela autora
O Chile apresenta informações detalhadas, subdividindo funcionários que possuem uma graduação e mais de uma graduação, para fins de delimitação da análise com o Brasil, está sendo comparado apenas o quantitativo de funcionários com uma graduação, portanto, ensino superior completo. A Contraloría General de Chile até 2014 apresentava 2011 funcionários, considerando os profissionais com ensino superior completo, a CGR avançou na quantidade de homens e mulheres graduados, sendo que há quantitativo maior de mulheres com superior completo. Em comparação com o Brasil com 2573 funcionários até 2015, o Chile vindo atingir em 2014, uma marca próxima a 600 funcionários com superior completo, ainda assim é um número inferior ao quantitativo de funcionários do Brasil com superior completo. No TCU há 1259 homens e 611 mulheres com ensino superior completo, um índice de mais de 70% em ambos os gêneros , enquanto no Chile o índice de funcionários com nível superior completo, só chega a 28, 84% em comparação com a totalidade do corpo burocrático. Em relação a pós graduação do corpo burocrático do Chile, nas tabelas abaixo está a evolução no quantitativo de mestres e doutores de 2007 á 2014
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Gráfico 9 : Corpo burocrático do Chile com mestrado
90 80 70 60 Profissionais com mestrado homens
50 40
Profissionais com mestrado mulheres
30 20 10 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborado pela autora
Gráfico 10 : Corpo burocrático do Chile com doutorado
3.5 3 2.5 Profissionais com doutorado homens
2 1.5
Profissionais com doutorado mulheres
1 0.5 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborado pela autora
25
O Chile apresentava uma realidade de menos de 30 homens com mestrado em 2007 e pouco mais de 20 mulheres mestras para avançar a uma média de pouco mais de 80 homens mestres em 2014 e quase 60 mestras, situação semelhante ao Brasil, que possui mais homens com título de mestrado, pois, no TCU são 181 mestres e apenas 52 mulheres com mestrado. No Brasil o índice de funcionários com mestrado ultrapassa o Chile em relação ao quantitativo do gênero masculino. Em relação ao número de funcionários doutores, a comparação do Brasil com o Chile, ocorre que não há nenhum funcionário do Chile do doutorado na análise dos relatórios de 2007 á 2014, enquanto há quantitativo de mulheres com doutorado que veio decrescendo nos 7 anos analisados. Ao contrário do Chile, o Brasil apresenta mais homens com doutorado, sendo 30 doutores e apenas 5 mulheres doutoras, índice ainda assim superior ao Chile. Com relação a faixa etária dos funcionários do TCU, temos designado na tabela abaixo o quantitativo:
Tabela 3: Faixa etária dos funcionários do TCU
Idade Até 30 anos Entre 31e 40 anos Entre 41 e 50 anos Acima de 51 anos Total
Homens 82 428 656 593 1759
Mulheres 28 190 302 294 814
Total 110 618 958 887 2573
% 4,30% 24% 37,20% 34,50% 100,00%
Fonte: Elaborada pela autora
Os dados referentes aos dados dos funcionários do TCU não encontra-se disponível em relatórios dos 10 anos analisados, foram também parte da informação requisitada ao órgão e que este trabalho analisou estes dados secundários .
26
Observa-se que o burocrata de controle externo do TCU está majoritariamente inserido na faixa etária entre 41 e 50 anos, o que caracteriza uma burocracia de formação de carreira. Os dados dos relatórios do Chile permitiram a progressão de idade da quantidade dos funcionários de 2007 á 2014, conforme nas tabelas abaixo:
Gráfico 11 : Funcionários do Chile entre 25- 35 anos
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2007
2008
2009
2010
25 a 35( homens)
2011
2012
2013
2014
25 a 35( mulheres)
Fonte: Elaborado pela autora
Gráfico 12 . Funcionários do Chile entre 35-45 anos
27
300 250 200 35 a 45( Homens)
150
35 a 45( mulheres) 100 50 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborada pela autora
Gráfico 13 : Funcionários do Chile entre 44-55 anos
250
200
150 44 a 55 ( homens) 44 a 55( mulheres)
100
50
0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Fonte: Elaborado pela autora
Observa-se que nos 7 anos analisados, em comparação ao Brasil cuja maioria do corpo burocrático se encontra na faixa etária entre 41-50 anos, a média de funcionários do Chile entre 25-35 anos aumentou até 2014, vindo a
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ser maior que as outras médias de idade, vindo a caracterizar uma burocracia mais jovem que a do Brasil.
No quantitativo de homens e mulheres nos cargos do TCU, temos abaixo conforme a tabela a divisão encontrada na análise dos 2573 funcionários:
Tabela 4 : Distribuição de cargos do TCU por divisão de gênero
Total
Cargo GÊNERO Masculino Feminino Total
Procurador Procurador Geral 0 2
AUFC 1261
TEFC 479
437
355
1
1698
834
1
AUX
ASS
OFC
1
3
6
1765
0
2
6
6
808
2
3
9
12
2573
Fonte : Elaborada pela autora
Os cargos do quadro de pessoal se compõe de auxiliar federal de controle externo( AUFC), Técnico federal de controle externo( TEFC), Auxiliar ( AUX), Procurador Geral, Ministro, Procurador e Ministro Substituito. Os cargos em comissão são os cargos de assistente( ASS) e oficial de gabinete ( OFC).Observamos a presença maciça de homens em quase todos os cargos do TCU, apenas no cargo OFC há a paridade de gênero na quantidade, sendo que nos cargos de Procurador e ministro-substituto não há a presença de mulheres. A Contraloría General de Chile é composta dos seguintes cargos: Controlador Geral, Gestores, Profissional, Auditores, Técnicos, Jeafaturas, Administrativos Mordomos e Auxiliares. Para objetivo da análise com o Brasil, considerou-se analisar os cargos que existem tanto no Brasil quanto no Chile, apesar da diferença do modelo administrativo. Desta forma, foram analisados os cargos de auditores, técnicos e auxiliares, conforme os gráficos abaixo:
29
Gráfico 14 : Auditores do Chiles por divisão de gênero
160 140 120 100 Auditores homens
80
Auditores mulheres
60 40 20 0 2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Elaborado pela autora
Observa-se que o quantitativo de auditores do Chile é bem menor que o do Brasil, dada a própria divisão administrativa diferenciada, onde em 2014 o número de homens e mulheres auditores no Chile atingem um quantitativo quase igual, diferente do Brasil onde há discrepância muito grande de mulheres no cargo de auditor.
Gráfico 15 : Técnicos do Chile por divisão de gênero
30
100 90 80 70 60 50
Técnincos homens
40
Técnicos mulheres
30 20 10 0 2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Elaborada pela autora
No Brasil o cargo de técnico, ocorre uma aproximação no quantitativo de homens e mulheres , mas ainda assim há mais homens no cargo. No Chile, nos 4 anos que pode-se analisar esta informação nos relatórios, há uma quantidade maior de mulheres no cargo de técnico em comparação ao Brasil.
Gráfico 16 : Auxiliar do Chile por divisão de gênero 140 120 100 80 Auxiliar homens 60
Auxiliar mulheres
40 20 0 2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Elaborado pela autora
31
A proposta de desenho administrativo do TCU, traz um número bem ínfimo de auxiliares, ao contrário do Chile onde há uma quantidade bem maior com mais de 120 homens neste cargo no Chile. A presença feminina é bem menor no cargo de Auxiliar no Chile, vindo a decair nos 4 anos analisados. A partir de todos os dados comparados nos dois países, referentes á burocracia conclui-se que a partir do ano de criação de ambas as IFS, que o Brasil embora o TCU tenha sido criado em 1890 , mais antigo que a Contraloría General de Chile que tem seu ano de criação em 1927, a burocracia de controle externo do Brasil é mais escolarizada que a burocracia do Chile, onde apenas no nível de escolaridade e não no quantitativo de funcionários, o Chile apresenta uma informação discrepante que o Brasil, apresentando mais mulheres com doutorado e nenhum homem com doutorado no
corpo de
funcionários. A burocracia do TCU tem um índice de faixa etária maior que a maioria do quantitativo dos funcionários do Chile , onde na Contraloíria General de Chile há menos desigualdade na presença de mulheres no cargo de auditor , diferente do Brasil onde a presença de homens auditores é bem maior que o de mulheres e somente no cargo de Oficial de Gabinete ( OFC) observa-se presença igual de homens e mulheres no mesmo cargo no Brasil.
Conclusão
A análise preliminar do perfil burocrático de duas Instituições de Fiscalização Superior com desenhos institucionais diferentes mostrou que o modelo de Auditor Geral do Chile apresenta uma maior divisão de especialidades nos cargos do órgão, apesar do Chile ter a Contraloría General 32
com ano de criação em 1927, desde 1541 ‘’ nos anos em torno da fundação da cidade de Santiago (1541), a agência chamada Royal Court, uma instituição que tinha a tarefa de estabelecer uma maior autonomia na função de auditoria da administração pública foi formado.’’( CHILE, Cuenta Pública,p. 12). Essa inserção da prática da auditoria ser mais antiga no Chile do que no Brasil se reflete na própria forma em que a a accountability horizontal do órgão é retratada pelos relatórios anuais , percebeu-se uma maior preocupação na prestação de contas de informações detalhadas referentes ao corpo burocrático, indicando um maior índice de transparência do Chile em relação do Brasil. Na relação do TCU com o Congresso Nacional ,
as iniciativas de
fiscalização provenientes do Congresso Nacional são de um índice bem menor do que o próprio Tribunal ter iniciativa de fiscalizar, o que caracteriza um baixo índice de controle externo integrado. O papel punitivo da accountability horizontal exercido pelo TCU, avançou entre 2015 e 2015 condenando mais responsáveis ao pagamento de multa ou débito tanto nos processo de contas e contas
anuais
quanto
nos
processos
de
denúncia,
fiscalização
e
representação. De 2005 á 2015, o TCU parou de emitir nos relatórios o quantitativo de responsáveis que tiveram suas contas julgadas definitivamente. e não forneceu informações mais detalhadas referentes à sua gestão de pessoal, desta forma, o TCU apresentou déficit de transparência, mas apresentou aumento na quantidade
de
responsáveis
condenados,
apresentando
avanço
da
accountability horizontal do órgão na questão do seu papel punitivo. A burocracia de controle externo do Brasil é mais escolarizada e com corpo de funcionários com idade mais avançada e com mais presença masculina nos cargos, apresentada pouca paridade de gênero também em relação à escolaridade, onde quantitativamente há mais homens com maior nível de escolaridade que as funcionárias do TCU. A Contraloría General de La República de Chile apresenta mulheres com o maior nível de escolaridade, porque apenas as mulheres possuem doutorado no órgão , mais igualdade na presença de homens e mulheres nos cargos 33
analisados e uma burocracia com uma média de idade mais jovem que no TCU. Entende-se, portanto, que a organização do TCU conduziu à emergência de uma institucionalização fortemente marcado pelo aumento da complexidade dos trabalhos que conduziu à uma redução na quantidade de fiscalizações. Neste processo, a garantia do atributo da autonomia organizacional tornou-se o elemento importante para a constituição deste característica, em especial no que diz respeito à presença de uma burocracia com alto índice de escolaridade. Ainda do ponto de vista de ações que colaboram com o controle da corrupção, destaca-se o avanço do instrumentos de diálogo direto com os cidadãos e as organizações sociais, através das denúncias que provocam a reação do papel punitivo do TCU também, que são resultado do atributo da complexidade, uma vez que sistemas técnicos precisam interagir com sistemas mais participativo.
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