WORKING WITH A MUNICIPAL ADMINISTRATOR:  WHAT SHOULD THE GOVERNING BODY, STAFF AND THE  ADMINISTRATOR EXPECT 

2005 

PRESENTOR: WILLIAM D. (BILL) FRUEH  Public Administration Associates, LLC

RISE OF THE ROLE OF ADMINISTRATORS  Although  the  concept  of  having  a  paid  and  educationally  trained  Chief  Administrative  Officer  has always  been generally accepted in the governance of our public school system, (the School  Superintendent) the  concept of  having  a  trained  professional  in  a  similar  position  in  municipal  government is a fairly recent phenomena.  Almost  100  years  ago  in  the  United  States,  reformers  were  searching  for  alternatives  to  the  Mayor­Council form of administering local governments. The Commission Form of government  was  an early  reform,  but  it  has  since  fell  out of  favor.  No  municipalities  in  Wisconsin  operate  under this system of elected members in charge of individual department operations who come  together to operate as the policy making body, the City Council. Cedar Rapids, Iowa was one of  the few remaining cities nationally who use this system and they just voted to change their form  of government to the Council­Manager system this year.  In 1908, Staunton, Virginia was the first city in the United States where a “general manager” was  employed to oversee the administrative functions of the municipality. This was the result of the  work of reformers including future President Woodrow Wilson and Richard Childs. Their work  was documented  by the National  Municipal  League as the Council­Manager Plan and  in 1914,  Dayton, Ohio became the first municipality of substantial size to operate under the new form of  government.  Today  a  total  of  3,003  municipalities  in  the  United  States  operate  under  the  guidelines of this plan.  Under this plan, there is clear legislative intent to separate the legislative and executive powers.  Policy  making  authority  is  vested  in  the  elected  Mayor  and  City  Council,  and  a  professionally  trained  Manager  provides  executive  and  administrative  powers.  The  Manager  is  appointed  “purely  on  merit”,  based  on  “training,  experience,  executive  and  administrative  ability”  and  general fitness for the office. The Manager serves at the pleasure of the Mayor and City Council  and may be removed at any time his or her conduct becomes unsatisfactory.  The Manager’s authority is broad and comprehensive. He or she is the Chief Executive Officer  and  exercises  all  executive  authority  previously  conferred  upon  the  governing  body  before  the  plan’s adoption. He or she appoints and removes department heads and other employees, except  for positions covered by a civil service system, (Police and Fire Commissions in Wisconsin).  The Council­Manager system emulates the Corporation model of governance. The citizens of the  municipality are similar to corporate stockholders. The City Council is comparable to the Board  of  Directors  of  a  corporation,  with  the  Mayor  being  similar  to  the  Chairman  of  the  Corporate  Board.  Administratively,  the  Manager  position  is  similar  in  nature  to  the  President  or  Chief  Executive Officer of the Corporation.  It  sounds  like  a  great  way  to  run  a  municipal  government­and  it  is­as  evidenced  by  the  great  numbers  of  cities  and  villages  across  the  United  States  that  have  chosen  to  operate  under  this  system. In fact, the majority of municipalities over 5,000 in population are operating under this  system.

2  The trouble  is that reform  minded  Wisconsin (it says  “Forward” on our state flag!)  just simply  overdid  it  when  they  got  around  to  adopting  Chapter  64  in  the  early  1920’s.  Wisconsin  is  the  only  state  in  the  U.S.  where  the  Chief  Elected  Official  in  the  “City  Manager”  (not  Council­  Manager)  form  of  government  does  not  have  the  title  of  “Mayor”  but  is  referred  to  as  the  “Council President”. Generally speaking, citizens like to elect a Mayor to lead the policies of a  municipality.  Council  Presidents  in  Wisconsin  are  usually  perceived  as  being  the  2 nd  most  important  elected  position  in  municipal  government,  with  usually  the  Mayor  being  the  most  important  position.  Lacking  the  position  of  Mayor  in  Chapter  64  municipalities  has  shifted  political  emphasis  to  the  appointed  Manager  rather  than  the  elected  Mayor.  (Welcoming  addresses and riding in parades)  Another (in hindsight) poor policy decision was to grant the Manager all appointive duties, even  clearly policy advisory or separate boards such as the Library Board or the Planning Commission  members.  Thus,  a  poorly  drafted  Chapter  64  blurred  the  definitive  line  between  creation  of  policy and administration of that policy.  That  defect,  the  blurring  of  the  line  between  policy  and  administration,  was  compounded  in  Chapter 64 by having the Manager be the Chair of the Planning Commission, (probably the most  important  policy  advisory  board  to  the  City  Council),  and  Chair  of  the  Board  of  Review,  (the  board who corrects and overlooks the work of the Assessor­an appointee of the Manager).  These defects have severely restrained the Council­Manager system of municipal government in  Wisconsin. In fact, Wisconsin leads the nation in the numbers of municipalities that had the form  of government and eventually returned to the Mayor­Council, (or Mayor­Alderman), form.  Today  only  10  cities  and  11  villages  of  the  585  Wisconsin  cities  and  villages  operate  under  Chapter  64.  It  is  said,  “Nature  abhors  a  vacuum”,  and  that  principal  somewhat  applies  to  municipal government in  Wisconsin. Given the progressive  nature of the citizens of  Wisconsin  and the occurrence of professional municipal administration nationwide, an alternative had to be  found. That alternative became the rise of the Municipal Administrator.  In  1976,  there  were  only  22  municipalities  operating  under  Chapter  64.  Seventeen  cities  and  approximately the same number of villages adopted local ordinances under the “home rule” laws  allowing  Mayor­Alderman  municipalities  to  appoint  administrative  officials  and  specify  the  duties associated with the administrative official, (the Administrator).  In  1978,  the  Wisconsin  City  Management  Association  formed  a  task  force  to  address  the  shortcomings of the public administration profession  in  Wisconsin. The debate was whether to  try to reform or rewrite Chapter 64 or come up with a planned, common charter ordinance that  could  be  used  to  encourage  interested  municipalities  to  appoint  professional  administrators.  Former  League  Executive  Director,  Ed  Johnson,  strongly  suggested  that  we  pursue  the  latter  method  of  having  a  model  administrator  charter  ordinance.  Ed  also  correctly  noted  that  those  municipalities that currently operated under Chapter 64 could amend their organization under the  “home rule” provisions to change the way they operated.

3  This effort has succeeded beyond anyone’s expectations. According to the 2004 Wisconsin Blue  Book, 75 of the 180 Chapter 62 (Mayor­Alderman) cities and 74 of the 384 Chapter 62 villages  now  have  professional  administrators.  In  addition,  23  of  the  1,265  Town  governments  have  administrators.  Even  County  government  in  Wisconsin  has  joined  the  public  administration  bandwagon­of  the  72  counties,  10  have  elected  County  Executives,  14  have  appointed  County  Administrators and 15 have appointed, full­time Administrative Coordinators.  The  membership  of  the  Wisconsin  City/County  Management  Association  lists  a  total  of  285  professional members as of March 2005.  EXPECTATIONS OF THE GOVERNING BODY  What changes should the governing body expect after hiring an Administrator?  A  model  charter  ordinance  drafted  by  Public  Administration  Associates,  LLC  outlines  the  Administrator’s duties. (Note: Insert Village for City and Village Board for City Council.)  A Charter Ordinance gives it more stability or permanence, in that it takes a 2/3 vote to alter the  Charter  Ordinance  and  it  takes  60  days  to  take  effect.  If  the  duties  are  listed  in  the  Job  Description  only,  those  duties  may  be  easily  changed  drastically  upon  the  vote  of  Y2  of  the  Council  upon  no  notice  to  the  Administrator.  It  could  lead  to  a  lot  of  mischief  and  thus  discourages applicants for the Administrator position.  The literal Functions and Duties of the Administrator, (the EXPECTATIONS), are listed in the  ordinance. Thus, the governing body should expect the Administrator to:  (A) 

GENERAL DUTIES 

1. 

Carry out directives of the Mayor and City Council which require administrative  implementation,  reporting  promptly  to  the  Mayor  and  City  Council  any  difficulties encountered herein; 

2. 

Be  responsible  for  the  administration  of  all  day­to­day  operations  of  the  City  government  including  the  monitoring  of  all  City  ordinances,  resolutions,  City  Council meeting minutes and state statutes; 

3. 

Establish when  necessary administrative procedures to increase the effectiveness  and  efficiency  of  City  government  according  to  current  practices  in  local  government, not inconsistent with directives of the Mayor and City Council; 

4. 

Serve as ex­officio nonvoting member of all city commissions and committees of  the City, except as specified  by the Mayor and City Council or  Wisconsin State  Statutes;

4  5. 

Keep  informed  concerning  current  federal,  state,  and  county  legislation  and  administrative  rules  affecting  the  City  and  submit  appropriate  reports  and  recommendations thereon to the Mayor and City Council; 

6. 

Keep  informed  concerning the availability of  federal, state and county  funds  for  local programs. Assist department heads, Mayor and the City Council in obtaining  these funds under the direction of the mayor and the City Council; 

7. 

Represent the City in matters involving legislative and inter­governmental affairs  as  authorized  and  directed  as  to  that  representation  by  the  Mayor  and  City  Council; 

8. 

Act as public  information officer  for the City with the responsibility of assuring  that the news media are kept informed about the operations of the City and that all  open meeting rules and regulations are followed; 

9. 

Establish  and  maintain procedures to facilitate communications  between citizens  and City government to assure that complaints, grievances, recommendations and  other  matters  receive  prompt  attention  by  the  responsible  official,  and  to  assure  that all such matters are expeditiously resolved; 

10. 

Promote  the  economic  well­being  and  growth  of  the  City  through  public  and  private sector cooperation; 

(B) 

RESPONSIBILITIES TO THE MAYOR AND CITY COUNCIL 

1. 

Attend all meetings of the City Council, assisting the City Council as required in  the performance of their duties; 

2. 

In  coordination  with  the  Mayor,  City  Council  and  the  Clerk,  ensure  that  appropriate  agendas  are  prepared  to  all  meetings  of  the  City  Council,  all  City  Council committees, and all other appropriate committees and commissions of the  City,  together  with  such  supporting  material  as  may  be  required;  with  nothing  herein being construed as to give the administrator authority to limit or in any way  prevent  matters  from  being  considered  by  the  City  Council,  or  any  of  its  committees and commissions; 

3. 

Assist in the preparation of ordinances and resolutions as requested by the Mayor  and City Council, or as needed; 

4. 

Keep  the  Mayor  and  City  Council  regularly  informed  about the  activities  of  the  administrator’s office by oral and written reports at regular and special meetings  of the City Council;

5  (C) 

PERSONNEL 

1. 

Be responsible for the administrative direction and coordination of all employees  of the City according to the established organization procedures; 

2. 

Recommend  to  the  Mayor  and  City  Council  the  appointment,  promotion,  and  when  necessary  for  the  good  of  the  City,  the  suspension  or  termination  of  department heads; 

3. 

In  consultation  with  the  appropriate  department  head,  be  responsible  for  the  appointment,  promotion,  and  when  necessary  for  the  good  of  the  City,  the  suspension or termination of employees below the department head level; 

4. 

Serve as personnel officer  for the City with responsibilities to see that complete  and  current  personnel  records,  including  specific  job  descriptions,  for  all  City  employees are kept; develop and enforce  high standards of performance  by  City  employees;  assure  that  City  employees  have  proper  working  conditions;  work  closely  with  department  heads  to  promptly  resolve  personnel  problems  or  grievances; 

5. 

Work  closely  with  department  heads  to  assure  that  employees  receive  adequate  opportunities  for  training  to  maintain  and  improve  their  job­related  knowledge  and skills and act as the approving authority for requests by employees to attend  conferences,  meetings,  training  schools,  etc.,  provided  that  funds  have  been  budgeted for these activities. 

(D) 

BUDGETING AND PURCHASING 

1. 

Be responsible for the preparation of the annual City budget, in accordance with  guidelines as may be provided by the Mayor and City Council and in coordination  with department heads, and pursuant to state statutes, for review and approval by  the Mayor and the City Council; 

2. 

Administer the budget as adopted by the City Council; 

3. 

Report regularly to the Mayor and  City  Council  on the current fiscal position of  the City; 

4. 

Supervise the accounting system of the City  and  insure that the system employs  methods in accordance with current professional accounting practices; 

The foregoing lists the written expectations that a governing body ought to have of the municipal  administrator.  However,  there  are  many  unwritten  expectations  that  a  governing  body  should  consider.

6  An example of what a discrete administrator does, is discourage or defer knowingly controversial  issues during the election campaign period. This prevents attacks on incumbents that are running  for  reelection  during  the  immediate  campaigning  or  running  against  what  the  government  was  doing.  A  related  unwritten  expectation  of  the  governing  body  of  the  administrator  is  in  the  area  of  community controversy. An administrator should be sensitive to issues that will be controversial.  In  those  instances  a  good  administrator  will  make  sure  that  all  the  I’s  are  dotted  and  the  T’s  crossed on all the legal proceedings associated with something that is bound to be controversial,  but  the  governing  body  supports.  For  example  if  the  governing  body  wants  to  adopt  a  non­  smoking  ordinance,  the  administrator  should  make  absolutely  sure  that  everything  is  covered  legally because of the likelihood of a challenge. Another example is construction projects­if you  know a project is controversial, the Administrator must make sure all the procedures are legally  followed.  Again,  the  administrator  should  expect  to  become  the  defender  of  controversial  decisions  or  situations, thus protecting the elected governing  body. Sometimes the administrator has to play  the  role  of  a  “lighting  rod”  in  deflecting  controversial  situations  and/or  decisions  made  collectively by the governing body.  Another  expectation  of  the  governing  body  that  can’t  be  quantified  and  thus  unwritten  is  the  administrator’s  ability  to  envision  or  know  the  opportunities  for  betterment  of  the  community.  The  administrator  has  the  training  and  knowledge  of  available  programs  for  community  improvement.  The  administrator  should  not  necessarily  be  the  leader  of  needed  progressive  movements,  but  the  governing  body  should  have  the  expectation  that  the  administrator  will  present  innovative  ideas  or  policies  for  their  consideration.  Of  course,  if  the  governing  body  chooses  to  not  support  those  ideas  or  policies,  the  issue  should  quietly  go  away  in  that  no  political pressure should be exerted by the administrator to adopt or approve of them.  A municipality that is filling the administrator position for the first time probably has a different  set of unwritten expectations than a community that has had the position for a number of years.  In the selection process, governing bodies filling the position for the first time are often looking  more  towards the  perfunctory  or  ministerial,  (written  in  the  ordinance),  duties.  In  interviewing  replacement  administrators,  governing  bodies  tend  to  look  at  candidates  for  the  administrator  position  who  exhibit  leadership  abilities  in  the  unwritten  areas  of  expectations,  (public  works  needs, community development and economic development).  A newly elected member of the governing body should also expect the administrator to inform or  educate  him/her  on  the  municipality  operations,  such  as  the  budget  process,  departmental  operations,  awareness  of  major  issues  facing  the  local  government,  ethical  and  legal  requirements of the elected position.  Another expectation of the governing body is that the administrator will share all information a  much as possible with the governing body and that sharing will be equal and fair to all members,  (there  can  be  no  favorites).  Weekly  Newsletters  and  Monthly  and  Annual  Reports  keep  the  governing body informed.

7 

Lastly, the governing  body should expect that the administrator will act as a professional  in  all  matters and demonstrate the highest ethical standards. The employment agreement should spell  out  the  compensation  for  the  position  and  fringe  benefits.  An  administrator  has  the  duty  to  remain in the position and not be searching for a new position for at least two to two and one half  years, unless there are unusual circumstances, such as non­support by the governing body.  EXPECTATIONS OF THE STAFF  The  staff  in  a  municipality  that  has  just  hired  an  administrator  should  expect  change.  The  governing  body  has  made  the  decision  that  they  are  accountable  to  a  new  chain  of  command.  Unless the administrator has the authority over the day­to­day municipal operations, he/she can’t  be responsible or accountable for things that may go wrong. Therefore, the Administrator has to  have the respect or acknowledgment of the department heads and administrative staff.  The  staff  of  a  municipality  with  a  first  time  administrator  faces  the  most  dramatic  changes.  Before  there  was  an  administrator,  there  was  a  level  of  oversight  of  departmental  operations.  Many  times,  some  members  of  the  governing  body  had  little  to  do  with  departmental  or  staff  activities. Other time’s members of the governing body micro­manage staff activities and there is  a lot of communication between the staff and the governing body. Either way, the staff, without  an administrator, had a relationship with the governing body that will change, depending on the  make­up  of  the  governing  body.  The  staff,  with  an  administrator  in  the  picture,  will  have  to  recognize that they are accountable for their daily operations to the administrator, as well as the  governing body from an overall standpoint. Direct communications on day­to­day staff activities  between  the  staff  and  the  governing  body  should  be  discouraged  by  all  three  components­the  governing body, the administrator and the staff.  The staff also has to recognize that to a certain extent, a good administrator will have a different  demeanor  towards  each  individual  staff  member.  That  is  not  to  say  that  the  policies  and  procedures or rules aren’t uniformly carried out. But, interpersonal relationships in getting things  done  sometimes  call  for  different  approaches  with  individual  staff  members.  Many  times,  the  governing body expects certain outcomes in departmental operation. They hold the administrator  responsible and the administrator has to have the full support of the staff member. If he/she can’t  accept  that,  he/she  should  resign  immediately.  But  generally,  the  staff  should  expect  that  the  administrator needs them, (which is so true­you can’t do or think of everything by yourself), and  therefore they should be treated like a valuable team member.

8 

EXPECTATIONS OF THE ADMINISTRATOR  The primary expectation of the Administrator is that he/she has the full support and confidence  of  the  governing  body.  This  is  especially  true  of  the  first­time  administrator’s  position  where  he/she may be expected to implement sweeping changes in the operation of the municipality.  Hopefully,  even  if  the  selection  of  the  Administrator  wasn’t  a  unanimous  decision,  at  least  publicly,  the  vote  for  the  hiring  should  be  a  unanimous  vote.  Any  perceived  division  by  the  governing body in making this important decision can be exploited by either the staff or citizens  to the detriment of the overall operation of the city.  The administrator and the staff should have the expectation of being criticized from time to time  because  nobody’s  perfect  and  we  all  make  mistakes.  However,  the  governing  body  should  not  make those criticisms during a public meeting, unless the motive is to promote a resignation, and  even then it isn’t good policy because when one part of the government looks bad it carries over  to  whole  government  in  the  eyes  of  the  citizens.  The  old  saying  is,  “You  don’t  air  your  dirty  laundry in public”. Both the governing body and the administrator should avoid surprises at open  meetings.  An administrator shouldn’t presume that the Mayor and Council will always act as a team,  but  that the governing body will understand their role in the governing process. Elected officials, the  administrator  and  the  staff  share  in  determining  mission,  setting  policy,  establishing  administrative  structures  and  procedures,  and  conducting  day­to­day  management  tasks.  But  each group has different roles  for each of these areas. The administrator should expect that the  governing  body  will  focus  primarily  on  the  mission  and  policy  and  not  administration  and  management. The expectation is that the Governing body will focus much more on longer­term  strategic planning and goal setting, identifying future projects and assessing services and service  levels,  There  is  always  a  certain  amount  of  tension  inherent  between  the  Governing  Body  and  the  Administrator and both parties need to recognize it. The governing body claims the organization  by  virtue  of  the  legitimacy  of  democracy,  that  is, they  were  elected  to  make  decisions  that  are  responsible  to  the  people.  The  Administrator  and  staff  claim  the  organization  by  virtue  of  the  legitimacy of expertise that is they have the knowledge, training and experience to make correct  decisions. These “legitimacies” don’t have to clash since they are different areas, but sometimes  they  do.  The  key  is  to  understand  them  in  the  first  place  and  to  respect  the  other’s  position.  Ultimately, in our system of representative democracy, the governing body must control.  Administrators  should  expect  that  the  governing  body  will  be  informed  on  the  issues  and  the  offsetting presumption is that the administrator and the staff will have a system of furnishing the  quality and quantity of information that is needed to provide the basis of a sound governing body  decision.

9 

Further, the administrator should expect the governing body to abide  by the ordinance creating  the  position.  Hopefully,  that  ordinance  puts  administration  of  the  governing  body’s  policies  in  the  hands  of  the  administrator.  As  such,  the  governing  body  should  hold  the  administrator  responsible  for the administrative  actions of all aspects of the city and  have a  hands­off policy  towards  day­to­day  departmental  operations.  In  other  words,  if  the  administrator  is  to  be  responsible  and  accountable  for  administration  of  the  city  operations,  he/she  has  to  have  the  authority and confidence from the governing body to do so.  The  governing  body  is  usually  able  to  terminate  the  Administrator  by  a  simple  majority.  That  way,  the  Administrator  has  to  have  the  confidence  of  the  governing  body  to  carry  out  his/her  authority. If the Administrator does not, he/she should not be in the position, in our opinion.  Lastly,  but certainly  not the  least consideration,  is the expectation  by the administrator that the  governing body will reward  him/her adequately  for services rendered. Employment agreements  should provide for an annual performance review to be completed by the governing body of the  performance  of  the  administrator.  That  means  that  each  year,  goals  and  objectives,  (preferably  measurable)  are  given  to  the  administrator  by  the  governing  body.  The  annual  review  then  analyzes the administrator on how well  he/she did or did  not reach those goals and objectives,  and if they were not reached, why. If the performance of the administrator is satisfactory, his/her  salary  should  be  reviewed  in  the  light  of  comparable  salaries  in  similar  municipalities  and  circumstances.  CONCLUSION  The  essence  of  working  with  a  municipal  administrator  and  the  expectations  by  the  parties  involved, (the governing body, the staff and the administrator), revolve around the old adage that  the  governing  body  sets  policy  and  the  staff  and  administrator  implements,  or  administers  that  policy.  Policy is can be defined as the business of making decisions about the community. The fine line  between  “policy”  and  “administration”  can  be  the  cause  of  debate  and  tension  in  a  municipal  government. Sorting out the differences will keep public administration professors employed for  years to come. The day­to­day realities of policy and administration, rather than the theory, are  that administration can be many things:  •  •  • 

It can overlap with policy; and only be sorted out on an issue­by­issue basis.  It can be a more satisfying way for a governing body to spend their time since it’s  sometimes easier to do than tackle tough policy questions.  It can be those things that staff and administrators want the governing body to stay  out  of.  The  governing  body  should  be  skeptical  when  someone  says  an  issue  is  “purely administrative”.

10 

To  see  what  the  policy  vs.  administration  problem  really  looks  like  in  practice,  consider  these  examples of typical decisions. Are they policy or administration?  1.  The Public Works Director proposed construction of new interceptor sewers with a  50% add­on capacity. Is this a staff administrative decision, or a city growth policy  decision?  I  think  it’s  both  and  the  governing  body  needs  to  consider  the  growth  implications of such a decision.  2.  The  municipal  personnel  department  proposes  a  new  policy  on  employee  lunch  hours.  It’s  clearly  a  policy  decision,  but  does  it  rise  to the  level  of  concern  of  the  governing body?­Probably not.  3.  The  city  administrator  decides  to  apply  for  a  federal  grant  for  community  development.  A  policy  issue?­clearly  yes  and  worth  the  time  and  attention  of  the  governing body.  So,  what  is  policy?  Essentially,  policy  is  what  the  governing  body  defines  it  to  be,  using  their  best  judgement  and  common  sense.  It’s  not the  day­to­day  operations  of  the  departments.  But,  the governing body should not be intimidated by someone saying that something isn’t policy and  therefore  isn’t  your  business.  Ultimately,  under  our  form  of  representative  government,  the  governing  body  is  responsible  to  the  citizens  for  the  way  the  municipality  is  run,  and  the  governing body has the right to expect thorough answers to reasonable questions.  For  more  information  about  professional  administration,  contact  the  Wisconsin  City/County  Management Association (WCMA).