Café Citoyen Chapelain / Université populaire Jeudi 30 janvier 2014 Intervention de Jean-François MAISONNEUVE :
« La relation entre Nantes Métropole et les communes : le témoignage d’un directeur général des services d’une ville de l’agglomération. » Deux évènements cette semaine en matière d’intercommunalité : • Ouest France du 27 janvier : « La commune est morte, vive l’intercommunalité ? » • La loi n° 2014-58 du même jour de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. • Et peut-être un troisième évènement, notre rencontre de ce soir… L’intercommunalité, un vrai sujet d’actualité ! L’intercommunalité nantaise en trois points : dans l’histoire du fait local le 16 janvier, dans sa réalité institutionnelle à travers ses compétences et son organisation le 23 janvier et enfin, le 30 janvier, vue depuis le territoire communal. Partager mon témoignage de directeur général des services d’une ville de l’agglomération ayant vécu la construction de la métropole depuis sa création est une forme de défi puisqu’il s’agit de faire revivre en une petite heure quatorze ans d’histoire locale. Il vous est proposé de découvrir comment s’organisent, sur le terrain, les rôles des élus communaux, communautaires, celui des services, pour produire le service public local de proximité qu’il soit communal ou intercommunal. Des exemples tirés des domaines tels l’urbanisme, l’habitat, les finances illustreront le propos et amèneront à percevoir les grandes questions qui se poseront demain dans l’évolution des relations entre les métropoles et leurs communes membres. Avant d’entrer dans le vif du sujet, quelques mots de présentation pour témoigner d’un ancrage dans l’univers territorial et montrer le fil rouge qui amène au témoignage de ce soir. Chapelain depuis plusieurs générations. Fonctionnaire territorial depuis 1982, secrétaire général adjoint puis directeur général à la Chapelle sur Erdre de 1987 à 2003 (témoin de la construction de la communauté urbaine créé le 31 décembre 2000), directeur administratif et financier du Service départemental d’incendie et de secours de Loire Atlantique de 2003 à 2006 (une expérience différente), directeur général de la communauté de communes du pays d’Ancenis de 2006 à 2008, (29 communes, 55 000 habitants, une pratique de l’intercommunalité « de l’autre côté de la barrière »), directeur général des services de la ville d’Orvault depuis septembre 2008 (un retour dans l’agglomération nantaise, un retour à l’exercice d’une fonction qui fait écho à mon long passage à la mairie de la Chapelle sur Erdre). Café citoyen chapelain – 30 janvier 2014 – La relation entre Nantes Métropole et les communes - Page 1 sur 20
Un fil rouge dans tout cela, qui caractérise tout cadre territorial : • • •
Travailler au service de la population d’un territoire Travailler auprès et avec des élus locaux Mettre en œuvre le projet des élus pour leur territoire
Le directeur général des services d’une collectivité est comme un chef d’orchestre : il conduit des musiciens pour mettre en musique la partition écrite par l’auteur. Il n’écrit pas la partition à la place de l’auteur. Ceci implique des devoirs : mobiliser des compétences professionnelles pour préparer, mettre en œuvre et évaluer les décisions, ces dernières incombant aux élus, seuls détenteurs de la légitimité démocratique. Le devoir de réserve procède de cette logique et du respect de cette légitimité. Il est présent en permanence et d’autant plus en période de campagne électorale. Le propos de ce soir se veut donc descriptif, explicatif, soucieux de mettre en perspective les points abordés, attirer l’attention sur les questions à enjeux. Mais il ne s’agit pas de livrer une appréciation personnelle. A chacun de se déterminer. Trois parties structureront donc le propos : • • •
Les principes et les outils de la relation Nantes Métropole / communes Quelques exemples de cette relation Demain, quel avenir ?
-I- Les principes et les outils de la relation Nantes Métropole / communes -A- Les principes Avant d’envisager l’avenir, et même le présent, je vous propose de revenir sur les principes fondateurs de la relation entre les communes et la communauté urbaine. Revenons dans les années 2000. L’intercommunalité : 1 territoire, 1 population, des compétences transférées des communes et gérées en commun par les représentants des communes regroupés en conseil communautaire. La commune : une fraction du territoire de l’agglomération mais une identité locale enracinée dans une histoire, des compétences gérées localement par le conseil municipal. Pour résumer brutalement la question de la relation, on peut la rapporter à deux options : • L’étanchéité : eux c’est eux, nous c’est nous, chacun chez soi… • La complémentarité : l’option retenue. En effet, la population est la même et pour un certain nombre de services ne se limite pas au territoire communal. La question de savoir si la compétence est communale ou intercommunale est peu importante. Le citoyen connaît le maire et se retourne vers lui. La commune, premier niveau du service public est sollicitée presque par réflexe. Café citoyen chapelain – 30 janvier 2014 – La relation entre Nantes Métropole et les communes - Page 2 sur 20
Les élus communautaires sont tous issus des conseils municipaux, ils assument les deux mandats et portent dans leurs choix à la fois la dimension communale et la dimension d’agglomération. Les maires sont tous vice-présidents de Nantes Métropole et assurent sur le territoire de leur commune la proximité entre les citoyens et la communauté urbaine. Cette volonté de travail en commun a été exprimée par une charte de fonctionnement. La charte de fonctionnement adoptée le 22 décembre 2000 par les maires, juste avant la création de la communauté urbaine n’est pas juridiquement opposable mais elle a une valeur morale réelle puisqu’il engage politiquement les élus qui ont voté son adoption. Elle établit les règles collectives et prévoit notamment l’organisation des rapports entre les communes et la communauté urbaine. Elle est consultable sur le site Internet de Nantes Métropole. Quelques points de cette charte méritent d’être soulignés : •
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Création d’une conférence des maires destinée à faire un point régulier, hors séances institutionnelles, sur le fonctionnement de la communauté urbaine et sur les dossiers n cours. Lorsque sur un sujet de compétence métropolitaine, un désaccord majeur apparaît entre la communauté et une commune, s’appliquant au territoire de celle-ci, une procédure de négociation est définie. En cas d’échec, la communauté s’engage à ne pas mettre en œuvre sur le territoire de la commune concernée ce que celle-ci a finalement refusé. Mise en place d’un système déconcentré prenant pour base les communes et leurs quartiers avec, comme élus de proximité, les élus des communes concernés et désignés par elles-mêmes. Toute réunion publique d’information ou de concertation organisée par la communauté, sur le territoire d’une commune, dans le cadre de ses compétences est présidée par le maire de la commune ou son représentant. Proposition de contrats de co-développement triennaux, établis entre la communauté et chaque commune, à partir des projets respectifs des deux entités permettant à la communauté de prendre des engagements précis sur les opérations d’intérêt communautaire intéressant la commune. Mise en œuvre de dispositions spécifiques d’association de chaque commune lors de l’élaboration d’un document d’urbanisme la concernant. transformation de la conférence consultative d’agglomération en conseil de développement de la communauté urbaine.
Ce document a consacré les travaux préparatoires à la création de la communauté et produit encore ses effets aujourd’hui.
Pour concrétiser cette démarche de complémentarité, 10 pôles de proximité ont été créés (7 aujourd’hui). Chaque pôle représente sur son territoire, l’ensemble des compétences communautaires, il est chargé directement des fonctions de gestion de proximité. Il se situe entre la commune et les services centraux. Il intervient sur tout sujet à enjeu territorial relevant des relations entre la commune et la métropole. Café citoyen chapelain – 30 janvier 2014 – La relation entre Nantes Métropole et les communes - Page 3 sur 20
L’agglomération nantaise a innové en créant ce dispositif de déconcentration territoriale fondé sur la proximité entre les citoyens, les communes et la communauté urbaine.. Elle a d’autant plus innové qu’elle l’a bâti avec les communes. A ce stade, le décor est planté, les acteurs sont identifiés : les citoyens, les élus communaux et communautaires, les services centraux de la métropole, les pôles de proximité, les services municipaux.
-B- Les outils Entrons plus avant dans le concret en distinguant la phase de construction initiale et le fonctionnement actuel.
-1- La construction La structure intercommunale a vocation à exercer, sur son territoire, des compétences exercées antérieurement par les communes. Les cadres du District et des communes se sont mobilisés pour mener le chantier de la construction de la communauté urbaine. Ces travaux préparatoires ont principalement marqué l’année 2000. Des rencontres régulières entre le directeur général du district, ses adjoints et les directeurs généraux des communes ont ponctué cette démarche qui peut se résumer en deux mots : transferts et répartition des rôles. A l’issue d’un vaste travail d’identification conduit dans chaque commune, les transferts de tous les moyens, droits et obligations se rapportant à l’exercice de la compétence se sont opéré des communes vers la communauté : • • • •
Transfert des personnels Transfert des biens immobiliers et mobiliers Transfert des contrats Transferts des budgets donc des dépenses et des recettes affectées
Les pôles de proximité ont été constitués à partir de ces transferts. Pour ce qui nous concerne, le pôle Erdre et Cens est situé à Nantes, Boulevard Einstein, face au centre pénitentiaire. Il intervient sur les quartiers de Nantes Nord et sur les communes de La Chapelle sur Erdre, Orvault et Sautron. Deux centres techniques accueillent les équipes de terrains sur des sites municipaux mis à disposition à La Chapelle sur Erdre et à Orvault. Deuxième travail important : définir le qui fait quoi entre les différents services. Une compétence se décline en actions.
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Elles ont été identifiées finement et pour chacune d’entre elle une classification a été réalisée en distinguant : • • • •
Qui en serait le responsable Qui y serait associé Qui serait consulté Qui serait informé
A chaque fois la réponse était ou les services centraux de la communauté urbaine, ou le pôle de proximité ou les services de la commune. Pour chaque compétence, un atelier a été organisé, co-animé par un cadre du district et un directeur général d’une commune membre. Ces travaux ont fondé l’organisation actuelle tant dans la répartition des fonctions au sein de Nantes Métropole que dans la relation entre l’établissement intercommunal et les 24 communes (21 à l’époque) de l’agglomération.
-2- Le fonctionnement aujourd’hui Les communes et le pôle de proximité avec lequel elles sont en relation participent à un certain nombre d’instances. Les réalités quoique fondées sur un socle commun, peuvent s’exprimer avec des nuances d’un territoire à l’autre, voire d’une commune à l’autre. Mon propos est donc de décrire une réalité, celle d’Orvault. La relation entre la commune et Nantes Métropole s’y exprime aujourd’hui de 6 manières différentes. • • • • • •
la réunion de proximité la réunion d’animation du pôle et de la ville la réunion de territoire la commission locale la conférence territoriale les réunions liées au dialogue citoyen
a) La réunion de proximité Elle permet d’examiner les demandes liées au fonctionnement quotidien concernant le territoire communal, d’où qu’elles proviennent (mairie, pôle, instances de dialogue citoyen, courriers, mails …). Elle les filtre en les affectant au lieu de validation compétent si elles n’ont pas été traitées directement ou si elles ne peuvent l’être à l’occasion de la réunion. Elle peut décider que certains sujets doivent relever d’un arbitrage politique et d’être inscrits en réunion de territoire. Cette réunion de proximité est organisée au mieux 1 fois par mois dans la commune. Elle est composée : • pour la commune : des élus en charge de travaux et de la démocratie participative, du correspondant Proximité, du DGA en charge des Services techniques et d’un représentant de la Police Municipale. • pour le pôle : des agents en charge de la proximité et de la régie Café citoyen chapelain – 30 janvier 2014 – La relation entre Nantes Métropole et les communes - Page 5 sur 20
b) La réunion d’animation Elle permet l’examen des projets de la commune ou de la communauté urbaine ayant un impact sur le territoire (ex : construction d’une école primaire dans les années à venir, mise en place d’un inventaire zones humides….) ; les points à inscrire à l’arbitrage des élus dans les réunions politiques ; les problèmes de fonctionnement entre la commune et le pôle. Elle prépare l’ordre du jour de la réunion de territoire pour le soumettre à la validation du maire afin de faciliter les arbitrages des élus. Elle permet de faire circuler l’information intéressant les deux parties, afin de leur permettre de mieux appréhender es enjeux du territoire, dans le champ de leurs politiques propres. L’ordre du jour est établi conjointement par les services de la commune (DGS et/ou DST) et le pôle (Directeur). Cette réunion d’animation est organisée toutes les 6 semaines dans le pôle de proximité. Elle est composée : • pour la commune : du DGS et/ou du DST et éventuellement du responsable de service concerné • pour le pôle : du directeur et du responsable de service concerné
c) La réunion de territoire Elle discute les opérations conduites par la communauté urbaine, notamment celles du pôle, ayant une incidence pour la commune. Le pôle présente les politiques publiques ayant une incidence pour la commune. Le développement économique de la commune et le développement urbain font l’objet de points réguliers. Cette réunion permet aussi d’évoquer les arbitrages budgétaires et les délibérations intéressant la commune. L’activité du pôle est également présentée régulièrement aux communes. L’ordre du jour est fixé par le maire, sur proposition faite par le DGS et/ou le DST et le pôle à la suite de la réunion d’animation. Cette réunion de territoire est organisée toutes les 6 semaines dans la commune. Elle est composée : • pour la commune : du maire, des élus compétents, du DGS et DST de la Mission Démocratie Participative et éventuellement des responsables de service concernés. • pour le pôle : du directeur et du ou des responsable(s) de service concerné(s).
d) La commission locale Elle est le lieu de discussions entre élus sur les sujets à la fois opérationnels et stratégiques qui concernent le territoire du pôle de proximité. Son objectif premier est d’évoquer les politiques publiques, leurs enjeux adaptés à l’échelle du territoire du pôle ; le débat entre les élus permet le questionnement et l’appropriation des différents enjeux soulevés.
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La commission locale peut être également le lieu du débat entre les maires intéressés pour partager des problématiques municipales communes. Les présentations de projets futurs sont réalisées conjointement par un agent de la direction centrale, porteuse de la politique publique, et un agent du pôle facilitant la déclinaison territoriale des sujets présentés. L’ordre du jour est proposé par le pôle de proximité et discuté avec les maires des communes. La commission locale est composée de : • des maires et l’adjoint de quartier nantais, • les élus communautaires et les autres élus du quartier nantais • les élus communaux, invités par les maires, selon les sujets abordés • les responsables des services du pôle et des communes • la mission Gouvernance et Dialogue Citoyen de Nantes Métropole Elle a lieu une fois par trimestre, dans chacune des communes par rotation.
e) La conférence territoriale Elle permet d’aborder les grandes thématiques métropolitaines participant au développement du territoire et intéressant les conseils municipaux et adjoints de quartier du Nord-Ouest de l’agglomération nantaise. L’ordre du jour est proposé par la Direction Générale Déléguée à la Cohérence Territoriale de Nantes Métropole et mis en œuvre par les pôles de proximité. La préparation technique se fait sous la responsabilité du pôle, en relation étroite avec les directions centrales et les DGS des communes. La conférence territoriale est composée : • des maires, des adjoints, et tous les conseillers municipaux si le maire le décide • des adjoints de quartier, élus de quartier de Nantes • des DGS des communes et chargé de quartier pour la ville de Nantes • le directeur de pôle et les responsables de service concernés • la mission Gouvernance et Dialogue Citoyen de Nantes Métropole Elle a lieu une fois par semestre, en fonction de l’actualité.
f) Les réunions de dialogue citoyen Elles existent selon les choix d’organisation spécifiques à chaque commune. Les réunions de dialogue citoyen sont organisées par la commune sur son territoire. Pour la ville d’Orvault, elles sont de 2 natures : soit des instances régulières de dialogue constituées par quartier, soit des instances positionnées sur un projet ou une thématique particulière. •
Les Conseils de quartier, instances régulières, se réunissent deux fois par an par quartier. Ils permettent aux élus et aux représentants des citoyens d’échanger sur de nombreux sujets communs à tous, tels que les déplacements, l’environnement, la voirie… Ce travail commun permet aux citoyens d’exprimer une expertise d’usage et de s’approprier les différents sujets qu’ils soient communaux ou communautaires.
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Les rencontres de quartier se tiennent une fois par an. Ouvertes à tous les citoyens, elles permettent de les informer sur les différents projets en cours ou à venir tant de la ville que de Nantes Métropole. Le pôle, aux côtés des services communaux participe à toutes ces rencontres. •
La commune suscite également des groupes projets pour un projet identifié ou des groupes thématiques permettant une appréhension par les citoyens des grands enjeux communaux ou communautaires.
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Le conseil communal de développement durable contribue aussi au dialogue citoyen et constitue une instance qui régulièrement fait appel aux services communautaires par l’intermédiaire du pôle.
Ces temps d’échange sont préparés collectivement par les services communaux et les services du pôle pour permettre aux élus une présentation des sujets qu’ils soient communautaires ou communaux. Le pôle s’associe ensuite au suivi de ces instances afin de mettre en œuvre concrètement les diverses demandes faites par les citoyens, dans le respect de ses compétences, des budgets attribués et du temps imparti pour y répondre.
-II- Quelques exemples des relations entre la métropole et les communes La liste des exemples possibles est longue et chacun pourrait amener de longs développements. Le propos se veut illustratif et non exhaustif. Dans un souci de maîtrise du temps, la question de l’espace public, prévue initialement, ne sera pas traitée. L’urbanisme, l’habitat, les finances.
-A- L’urbanisme : du POS au PLU et du PLU au PLUm POS = plan d’occupation des sols PLU = plan local d’urbanisme PLUm = plan local d’urbanisme métropolitain
-1- Du POS au PLU, de 2000 à nos jours a) Le contexte Avant la création de la communauté urbaine, chaque commune portait seule la responsabilité de l’élaboration de son POS. Le District était consulté dans le cadre de l’élaboration au titre des personnes publiques associées en raison de leur compétences, au même titre que l’Etat, les chambres consulaires, les communes limitrophes… Le POS devait, comme le PLU d’aujourd’hui, respecter des normes réglementaires garantissant un minimum de cohérence entre les objectifs d’aménagement du territoire auquel appartenait la commune.
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Comme aujourd’hui, la commune devait, à partir d’un diagnostic, définir ses enjeux de développement urbain, en tirer des principes et les appliquer en utilisant la typologie des zonages existants ainsi que les possibilités réglementaires offertes par le code de l’urbanisme à l’égard des constructions (hauteurs, implantations, volumes, aspects etc… L’Etat assurait en outre le contrôle a posteriori, de la légalité du document comme il le fait sur tous les actes des collectivités décentralisées. Lors de sa création, la communauté urbaine est devenue compétente pour élaborer les documents d’urbanisme sur l’ensemble du territoire métropolitain. La communauté a porté, la responsabilité de la transformation, prévue par la loi du 13 décembre 2000 Solidarité et renouvellement urbains, dite SRU, des POS en PLU. (2007 en ce qui concerne Orvault) Les POS prenaient en compte dans une moindre mesure que les PLU, les principes du développement durable et la protection des espaces naturels. Ils se limitaient en effet à préciser le droit des sols et appliquaient parfois des règles de densité et de taille de terrains contradictoires avec l’objectif d’utilisation économe du sol. Les PLU, à la différence des POS, comportent un projet d’aménagement et de développement durable (PADD). Au-delà des mots, et du contenu du dossier à élaborer qui évolue, c’est bien la question de la gouvernance qui se pose dans un domaine particulièrement sensible.
b) La méthode La charte de fonctionnement évoquée ci-dessous, y consacre une partie spécifique en organisant la relation entre la métropole et chaque commune à l’occasion d’une procédure de révision ou de modification de document d’urbanisme. La formulation utilisée ci-dessous tient compte de la création des PLU en substitution aux POS, ce qui est important dans ce texte, c’est la manière de gérer la relation Commune / Communauté dans le domaine de l’urbanisme : •
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Affichage préalable, par un vote de la communauté, des enjeux d’intérêt d’agglomération dans l’élaboration ou la révision du POS (PLU aujourd’hui), issus d’un diagnostic à l’échelle de l’agglomération, d’orientations (à partir desquelles sont élaborés les PADD des PLU de chacune des communes) et des autres politiques générales de la communauté (Plan de déplacements urbains, programme local de l’habitat…). Détermination par la commune des enjeux qui lui sont propres dans le respect des enjeux d’agglomération. Vote préalable indicatif de la commune sur le projet de PLU la concernant, proposé par la communauté et engagement par la communauté de ne pas approuver un document s’opposant aux enjeux communaux exprimés par la commune.
Très concrètement, les étapes de procédure d’élaboration des documents d’urbanisme sont pilotées par les services centraux de Nantes Métropole mais le pôle de proximité et les services communaux sont étroitement associés. Ce travail partenarial peut permettre d’identifier des approches différentes entre la communauté et la commune. Dans ce cas, les fonctionnaires conviennent d’une analyse commune mettant en évidence la question posée, sa portée et ses conséquences.
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C’est alors aux collectivités représentées par leurs élus de confronter leur point de vue en vue d’un arbitrage politique avant saisine des instances communautaires. Cette manière de procéder découle très directement de la charte de fonctionnement, elle est respectueuse de la légitimité des parties en présence. Avec cet exemple, on doit aussi souligner l’une des conséquences de la volonté de démarches complémentaires. En effet, pour que les élus communaux puissent exprimer le point de vue communal dans la mise en œuvre de la compétence communautaire, ils doivent pouvoir s’appuyer sur des fonctionnaires issus de leurs services. Sans pour autant remettre en place dans les communes les services transférés en 2000, il est important de conserver une expertise et une technicité suffisante pour permettre à chaque commune représentée par ses élus d’apporter sa contribution à l’action de Nantes Métropole sur son territoire.
-2- l’application du droit des sols Les communes ont conservé la compétence relative à l’application du droit des sols. Les maires délivrent, après instruction, les certificats d’urbanisme, les autorisations de travaux, les permis de construire et les permis d’aménager. Dans le cadre de l’instruction de chacune de ces décisions, la commune consulte pour avis le pôle de proximité. Celui-ci communique à la commune son avis en analysant la demande présenté selon son impact sur les compétences métropolitaines (voirie, réseau d’eau potable, d’assainissement…). La complémentarité se vit au quotidien entre les services de chaque commune et des pôles dans chacune de ces autorisations.
-3- Du PLU au PLUm. En matière de documents d’urbanisme, l’avenir se nomme PLUm (Plan Local d’Urbanisme métropolitain) en application de la loi Engagement National pour le l’Environnement du 12 juillet 2010, dite Grenelle 2. Par délibération du conseil communautaire du 14 décembre 2012, Nantes Métropole a décidé d’engager l’élaboration de son Plan Local d’Urbanisme (PLUm) qui, outre les exigences du PLU sera complété puisqu’il devra tenir lieu de Programme Local de l’Habitat (PLH) et de Plan de Déplacements Urbains (PDU). Il devra aussi intégrer un certain nombre d’objectifs environnementaux : la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la préservation et la restauration des continuités écologiques au sein de la trame verte et bleue, l’amélioration des performances énergétiques, le développement des transports en commun, la limitation de la consommation d’espace. Toutes les communes membres de Nantes Métropole et tous les habitants sont concernés et c’est un euphémisme de dire que la procédure d’élaboration sera complexe… L’articulation des rôles entre la métropole et les communes sera essentielle pour prendre en compte la diversité du territoire. Nul doute que les années de pratique évoquées ci-dessus ne seront pas sans importance pour y parvenir.
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L’objectif de Nantes Métropole est d’aboutir à une approbation du PLUm en 2017. Un vrai pari, un dossier fondamental à suivre avec attention. En voici une présentation synthétique par Nantes Métropole : On peut penser qu’en ce domaine la question de la charte de fonctionnement approuvé il y a maintenant plus de treize ans sera au cœur de la méthode pour concilier les dimensions territoriales d’agglomération et communales. Autre point d’actualité à suivre : le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite loi ALUR ou loi Duflot. Adopté en deuxième lecture par l’Assemblée Nationale le 16 janvier 2014, ce texte n’est pas encore définitif et ne sera pas sans incidence sur la question intercommunale même s’il concerne plutôt les communautés de communes et les communautés d’agglomération.
-B- L’habitat : la mise en œuvre du programme local de l’habitat et la question des zones d’aménagement concerté.
(Source Nantes Métropole, septembre 2010). Un guide élaboré en 2010, au terme d’un travail partenarial entre les services de Nantes Métropole et des services communaux dont ceux d’Orvault, s’appuyant sur l’expérience de la ZAC des Garettes, a proposé les modalités de régulation de la programmation des opérations d’aménagement inscrite dans la fiche communale du Programme Local de l’Habitat approuvé par le conseil communautaire. Il précise les principes d’action, les référentiels et les indicateurs de suivi, acte le mode de gouvernance entre Nantes Métropole et les communes, et enfin détermine le processus de décision à chaque étape de la mise en œuvre des opérations.
-1- La fiche communale du PLH Elle acte la programmation des opérations entre Nantes Métropole et chaque commune. La fiche communale établit, à l’issue d’un travail partenarial : • • •
le volume de logements définissant la contribution de la commune à la réalisation des objectifs du PLH, les objectifs en matière de logement social, abordable ou libre sur le territoire de la commune ; et une priorisation des zones à développer, avec les opérations que Nantes Métropole accompagnera au travers de ses politiques sur la durée du PLH.
Cette fiche communale vise à identifier la portée opérationnelle des objectifs de production de logements. A cet effet, elle est actualisée chaque année et constitue l’outil de suivi de la production d’habitat sur le territoire de la commune. Etablie en cohérence avec la programmation des déplacements et celle de la voirie, cette fiche communale est reprise dans le contrat de co-développement (voir ci-après) liant Nantes Métropole et chaque commune. Café citoyen chapelain – 30 janvier 2014 – La relation entre Nantes Métropole et les communes - Page 11 sur 20
-2- Un dispositif de pilotage Pour chaque commune, il est constitué : • un groupe de pilotage bilatéral, qui réunit le premier Vice-Président de Nantes Métropole et le Maire ainsi que les collaborateurs de leur choix. Le groupe de pilotage bilatéral analyse l’avancement des opérations inscrites dans la fiche communale, examine les retards et valide les propositions d’opérations nouvelles en substitution d’opérations décalées. Il identifie les besoins en matière d’engagement d’études de faisabilité sur de nouvelles opérations identifiées. •
un groupe technique bilatéral, composé des collaborateurs techniques de Nantes Métropole et de la collectivité. Les opérateurs y sont associés autant que de besoin. Le groupe technique bilatéral est l’instance technique de préparation des groupes de pilotage bilatéraux.
Chaque année, un débat est organisé au sein des commissions locales sur la base des fiches communales actualisées, afin de consolider à l’échelle de chaque secteur l’avancement de la réalisation des objectifs du PLH et de vérifier la cohérence du développement urbain sur le territoire.
-3- Des études préalables Les études préalables de faisabilité Afin de s’assurer que chacune des zones identifiées dans la fiche communale est en capacité d’accueillir une opération d’aménagement et d’autre part de préciser sa programmation et ses modalités de mise en œuvre, des études préalables seront réalisées en tant que de besoin par Nantes Métropole en étroite concertation avec chaque commune. Ces études préalables permettent de définir les principales caractéristiques de l’opération et comporteront : Un diagnostic foncier Une programmation prévisionnelle Une esquisse de schéma d’aménagement Une appréciation des conditions de desserte en transports collectifs Une estimation du chiffrage de la desserte et des équipements induits par l’opération, ainsi que des coûts induits en matière de gestion et fonctionnement, Une estimation des financements à apporter au titre du logement social et du logement abordable, Un premier bilan financier prévisionnel d’opération, Une analyse des avantages – inconvénients des différents modes opérationnels possibles (ZAC, permis d’aménager…).
-4- La décision d’engager l’opération A l’issue de l’étude de faisabilité, le groupe de pilotage: Validera le maintien ou non de l’opération dans la fiche communale, Arrêtera une programmation prévisionnelle, Proposera de façon partagée la procédure opérationnelle adaptée à l’opération. Café citoyen chapelain – 30 janvier 2014 – La relation entre Nantes Métropole et les communes - Page 12 sur 20
Il a été décidé que dans le cadre de la mise en œuvre du deuxième PLH de l’agglomération, la Communauté Urbaine ne créera aucune ZAC sans l’accord du maire de la commune concernée. En cas de ZAC communautaire, Nantes Métropole définira, en accord avec la commune, la concertation, le programme, le parti d’aménagement et les équipements publics, ainsi que le choix de l’aménageur et les modalités de pilotage. S’il s’agit d’une opération communale ou privée, la commune, en étroite collaboration avec Nantes Métropole, veillera au respect des référentiels partagés. Nantes Métropole et la commune formaliseront dans une note leur accord sur le projet et leurs modalités d’intervention financières respectives.
-5- Les ZAC communautaires En cas de recours à la procédure de Zone d’Aménagement Concerté (ZAC), Nantes Métropole formalisera son accord sur le principe de création d’une ZAC communautaire par une note d’orientation qui : • validera les principaux éléments du programme, • délimitera le champ de la réflexion à engager, • proposera des modalités de pilotage du projet à la commune, • définira un planning prévisionnel. Nantes Métropole et la commune s’accorderont lors du groupe de pilotage bilatéral sur : les modalités de concertation avec la population le programme précis de l’opération dans le respect des objectifs quantitatifs et qualitatifs fixés dans la fiche communale, le parti d’aménagement (forme urbaine, nature des espaces publics, …) dans le respect du guide de l’écoquartier métropolitain et de la grille de l’analyse économique de la durabilité économique des projets, le programme des équipements publics d’infrastructure générés par la ZAC et les modalités de financement de ceux-ci. le choix de l’aménageur (recours à la SPLA, mise en concurrence, sélection d’un aménageur,…) qui sera fait en fonction des enjeux du projet et du programme (importance et complexité de l’opération, compétences nécessaires, contraintes de planning,…) les modalités de pilotage « au quotidien » du projet dans sa phase de mise en œuvre (relations avec l’aménageur, suivi de l’avancement de la commercialisation, des chantiers, …) Le groupe technique bilatéral : examinera l’ensemble des éléments techniques du projet tels que présentés par Nantes Métropole ou par l’aménageur lorsque celui-ci sera retenu, préparera les réunions du groupe de pilotage bilatéral. Chaque groupe de pilotage bilatéral initiera une analyse détaillée de la prise en compte des référentiels partagés de chacune des ZAC communales devenues communautaires afin de proposer d’éventuels amendements aux opérations en cours de mise en œuvre.
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-6- Les opérations communales ou privées identifiées dans la fiche communale Les opérations identifiées dans la fiche communale annexée au PLH pourront être conduites : • soit par les communes (permis d’aménager, lotissement), • soit par des opérateurs publics ou privés. Quel que soit le mode opérationnel retenu, il est important qu’un travail le plus en amont possible s’engage à l’initiative du groupe de pilotage bilatéral dans l’objectif de préciser les modalités de réalisation des opérations définies dans la fiche communale dans le respect des référentiels partagés. Ce travail mené pour chacune des opérations devra particulièrement s’attacher à étudier les éléments suivants : •
pertinence du programme au regard du site d’implantation (densité, mixité fonctionnelle, mixité sociale, typologie de logements, insertion dans le maillage urbain, desserte en transports collectifs), et de sa compatibilité avec l’orientation d’aménagement inscrite au PLU le cas échéant,
•
qualité des espaces publics et conditions de remise à Nantes Métropole,
•
conditions de la desserte par les réseaux (voirie, eau, assainissement, électricité) et coûts induits le cas échéant,
•
conditions de financement du logement
•
conditions de la participation financière du porteur de projet à la réalisation des réseaux nécessaires à l’opération.
A l’issue de ce travail partenarial, Nantes Métropole et la commune préciseront dans une note d’orientation leur accord sur le projet et leurs modalités d’intervention financière respectives.
-7- Les opérations non identifiées dans la fiche communale Certaines opérations significatives à l’échelle d’une commune –c’est-à-dire ayant un impact sur le fonctionnement d’un quartier- peuvent émerger à l’initiative de la commune ou d’un opérateur privé, sans avoir été identifiées à la date d’arrêt du PLH ou inscrites dans la fiche communale lors de sa mise à jour. Ces nouvelles opérations devront être présentées en groupe de pilotage bilatéral le plus en amont possible. Celui-ci devra procéder à un triple examen : • • •
d’opportunité afin de vérifier la prise en compte des enjeux d’aménagement du territoire, du contenu de la programmation en fonction de l’avancement des opérations identifiées dans la fiche communale, du montage opérationnel et particulièrement des modalités de financement de la réalisation du projet. En cas de projet s’inscrivant en zone 1AU, l’intervention de Nantes Métropole pour le financement de la desserte ne pourra se faire que dans le cadre de la Programmation Prévisionnelle des Investissements aujourd’hui validée.
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Sur ces bases, et de la même façon qu’évoquée précédemment, Nantes Métropole et la commune préciseront dans une note d’orientation leur accord sur le projet et leurs modalités d’intervention respectives. S’il ne s’avère pas possible d’examiner le projet en groupe de pilotage bilatéral au vu des délais, il appartient à la commune d’associer Nantes Métropole aux échanges avec le pétitionnaire. A l’issue de ces échanges, un courrier du Vice-président de Nantes Métropole viendra formaliser l’accord de Nantes Métropole sur le projet. Il est précisé qu’en l’absence d’accord formalisé, aucune participation financière de Nantes Métropole ne pourra être obtenue en matière de financement des réseaux de desserte en zone 1AU ou d’aide au logement social ou abordable. Nantes Métropole se réserve également la possibilité de repousser toute demande ultérieure de requalification de l’espace public induite par la réalisation d’opérations auxquelles elle n’aurait pas été associée.
-C- La relation financière entre Nantes Métropole et les communes de l’agglomération.
-1- Principes de base Ils renvoient à la construction de la communauté urbaine opérée par transferts des communes vers l’agglomération. On peut schématiser la situation ainsi : •
L’instauration de la taxe professionnelle unique en 2000 impliquait la neutralité financière du transfert de recette lors de la première année de mise en place. En 2000, une attribution de compensation intégrale a donc été versée par le District à chaque Commune.
•
La création de la Communauté Urbaine, le 31 décembre 2000, entraînait des transferts de compétences, donc des transferts de charges (et de recettes spécifiques), des communes vers la Communauté Urbaine.
•
L’évaluation des charges nettes transférées s’est traduite par une réduction, d’un montant identique, de l’attribution de compensation versée par la Communauté Urbaine.
•
Ces sommes ont été figées. Seuls de nouveaux transferts de compétences et de charges, peuvent la faire évoluer.
•
La dotation de solidarité communautaire, correspond au produit fiscal disponible une fois les attributions de compensation et les dépenses communautaires évaluées. En réalité, elle est devenue une dépense communautaire dont l’enveloppe est fixée par le Conseil communautaire, pour exprimer les choix de solidarité financière entre les communes membres. A cette fin, la communauté fixe des critères de répartition selon certaines charges et selon la richesse théorique de chaque commune.
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•
Cette dotation annuelle, tout comme l’attribution de compensation, est libre d’emploi par la commune qui la perçoit.
•
La communauté urbaine ne verse pas de « subventions » aux communes. En effet, elle ne peut verser des subventions que dans le cadre de ses seules compétences. Or celles-ci proviennent des communes qui ne les exercent plus. Certaines communautés ont néanmoins crée des « fonds de concours » qui permettent de financer des projets communaux lorsque ceux-ci contribuent à la mise en œuvre du projet d’agglomération.
•
Par contre, il convient de prendre en compte les montants des dépenses de la communauté consacrées chaque année à la mise en œuvre des compétences communautaires sur le territoire communal (entretien et construction de voies, de réseaux, aménagements de l’espace public pour retenir ce qui se voit le plus).
-2- Une réalité plus complexe Tout cela est un peu la partie visible de l’iceberg. La relation financière répond, en fait, au croisement de plusieurs notions que l’on peut résumer avec les vocables : projet de territoire, pacte financier. La définition d’un pacte financier sans projet de territoire c’est un choix de répartition des ressources sans réflexion sur leur utilisation. De la même manière, un projet de territoire sans réflexion sur l’adéquation des moyens a toutes les chances de rester lettre morte. Un pacte financier consiste dans un compromis local portant sur le partage des ressources en vue de la réalisation du projet de territoire. C’est sur ces bases qu’ont été élaborés des contrats de co-développement entre la communauté urbaine et chaque commune. Voici quelques extraits de ce qui en a été dit le 2 avril 2012 lors d’une séance du Conseil Municipal d’Orvault pour présenter le contrat de co-développement :
« Depuis sa création décidée en 2000, la communauté urbaine a engagé l’élaboration et la signature de contrats de co-développement avec chaque commune de Nantes Métropole, dans le but de décliner les projets décidés conjointement. Le premier contrat de co-développement (2001-2004) était centré sur la liste des actions communautaires prévues sur le territoire communal. Le second (2005-2008) s’appuyait sur les premières définitions de documents cadres par politique publique, pour décliner les objectifs partagés et les actions de la commune d’Orvault et de Nantes Métropole, dans une logique d’engagements respectifs. Ce troisième contrat (2012-2014) s’inscrit dans la continuité des précédents en déclinant les politiques publiques élaborées depuis le début du mandat et les actions qui vont se dérouler d’ici 2014.
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De façon nouvelle, il intègre une vision prospective du territoire à une échelle plus large. Cette vision a été partagée lors des conférences territoriales, organisées entre juin et septembre 2011 ; elles ont permis : •
de prendre la mesure de l’évolution du développement depuis 20 ans ;
•
de partager les grandes caractéristiques et enjeux du territoire ;
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de montrer les perspectives et les contributions au développement collectif ;
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de s’assurer de la cohérence des politiques et projets communautaires et communaux d’ici 2014 ;
•
et au-delà, d’identifier les questionnements que les élus souhaitent inscrire à l’agenda.
Ce contrat de co-développement est structuré à partir du diagnostic territorial et des enjeux du développement de la Ville d’Orvault. Constituant le corps même du contrat, la première partie dresse la liste des projets communautaires et communaux qui sont la déclinaison territoriale des grandes politiques publiques communautaires : • développement et renouvellement urbain ; • développement et renouvellement de l’activité économique ; • évolution du réseau et de l’offre de déplacements ; • préservation et mise en valeur du patrimoine naturel ; • plan climat.
Une seconde partie est consacrée aux modes de gouvernance et aux collaborations en matière de dialogue citoyen. Une troisième partie reprend les modes de collaboration entre Nantes Métropole et la commune : •
les coopérations techniques,
•
l’animation partagée.
En approuvant ce contrat, en soutenant le fait que le développement de la ville d’Orvault ne peut plus se penser sans celui de l’agglomération et réciproquement, vous approuvez les choix en matière de développement urbain et économique décidés conjointement par les élus métropolitains et communaux dans le sens d’une ville durable. »
Plus concrètement, l’un des documents annexés matérialisait l’engagement financier de Nantes Métropole pour un peu plus de 5 millions d’euros d’investissement communautaires sur les années 2012 / 2014 sur le territoire orvaltais. Quel sera l’avenir ? Dans un contexte de réductions des dotations versées par l’Etat, de maîtrise renforcée de la fiscalité locale, la question du choix des dépenses, qu’elles soient communales ou intercommunales, des moyens pour y parvenir sera centrale. Quel service public de proximité ? Pour quels usagers ? Il y fort à parier que la contrainte financière sera le levier de l’évolution des collectivités. Un véritable débat d’avenir et un sujet d’actualité. Quelques perspectives pour en percevoir quelques enjeux.
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-III- Demain, quel avenir pour la relation entre la métropole et les communes ? La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a été définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 19 décembre dernier et publiée au journal officiel du 28 janvier, (loi 2014-58 du 27 janvier 2014). Ce texte fait suite à une loi du 16 décembre 2010 qui avait créé les métropoles. Le texte de 2014 concernera avant tout la relation entre la métropole, l’Etat, le département et la région et se substituera à la loi de 2010. Concernant plus précisément la relation métropole (de droit commun) / communes, quelques points peuvent être mis en évidence :
Article 43 « Art. L. 5217-8. – La conférence métropolitaine est une instance de coordination entre la métropole et les communes membres, au sein de laquelle il peut être débattu de tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action de ces collectivités. « Cette instance est présidée de droit par le président du conseil de la métropole et comprend les maires des communes membres. « Elle se réunit au moins deux fois par an, à l’initiative du président du conseil de la métropole ou à la demande de la moitié des maires, sur un ordre du jour déterminé ». La conférence métropolitaine est créée, elle reprend le modèle de la conférence des maires nantaise et lui donne une assise juridique.
Article 48 « Dans les six mois qui suivent le renouvellement général des conseils municipaux en 2014, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur le déroulement de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires dans le cadre de ce renouvellement. Ce rapport étudie notamment l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions de conseiller communautaire. » Article 54 « Le renouvellement général des conseils des métropoles créées par les articles L. 5217-1, L. 5218-1 et L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction résultant de la présente loi, à l’occasion du renouvellement général des conseils municipaux suivant leur mise en place, est effectué au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017. Au vu du rapport sur le déroulement de l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires de 2014 déposé par le Gouvernement en application de l’article 48 de la présente loi, le Gouvernement présente au Parlement avant le 30 juin 2015 un rapport détaillant les solutions envisageables, les avantages, les inconvénients et les conséquences de l’élection d’une partie des membres du conseil des métropoles dans une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines. »
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Déjà en 2014, en application de la loi du 16 décembre 2010, un palier est franchi puisque les conseillers communautaires, bien qu’ils soient obligatoirement issus des listes des candidats aux municipales, seront élus au suffrage universel et non plus par les conseils municipaux. Ces dispositions sont importantes car en rapprochant le citoyen de la métropole, elles distendent le lien entre la métropole et la commune et renforcent la légitimité démocratique des élus métropolitains. Il y a là une évolution du contenu de la notion d’intercommunalité.
Article 55 « I. – L’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un V ainsi rédigé : « V. – Le coefficient de mutualisation des services d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est égal au rapport entre : « 1° La rémunération, toutes charges comprises, de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels employés par l’établissement public, y compris les fonctionnaires et agents transférés ou mis à sa disposition en application des I à III ; « 2° La rémunération, toutes charges comprises, de l’ensemble des personnels affectés au sein de services ou parties de service fonctionnels dans toutes les communes membres et au sein de l’établissement public. « Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent V. » II. – Dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, le Gouvernement présente un rapport au Parlement évaluant les conséquences financières de la prise en compte du coefficient de mutualisation des services comme critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement perçue par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. » Déjà existe pour l’attribution des dotations d’Etat aux intercommunalités un indicateur de l’intégration fiscale qui favorise les territoires qui mutualisent leur fiscalité en limitant les retours financiers de l’établissement intercommunal vers les communes. L’instauration de ce nouveau dispositif financier est une incitation supplémentaire visant à renforcer l’intégration des communes au sein de l’intercommunalité dont elles sont membres. La loi de 2010 prévoyait aussi la possibilité, avec l’accord des communes, de globaliser, à l’échelle du territoire, la totalité des dotations d’Etat à charge pour la structure intercommunale de les répartir. Dans le même esprit, on peut noter que la Région Pays de la Loire et le Département versent à Nantes Métropole, dans le cadre d’un « contrat régional d’agglomération » et d’un « contrat de territoire » des subventions dont le montant total est significatif. Il incombe à la communauté urbaine de répartir ces crédits entre ses propres projets et les projets communaux et selon leur finalité eu égard aux priorités fixées par la Région et le Département. Tout cela met en évidence la question de l’avenir de la relation de chaque métropole avec les communes qui la constituent et plus globalement la question de l’avenir des communes.
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Depuis bien longtemps maintenant, l’Etat constate et parfois déplore le nombre très élevé des communes en France. Beaucoup de textes sont sortis inventant des dispositifs devant en réduire le nombre. Peut-être faut-il voir dans les renforcements successifs de l’intercommunalité et dans les outils d’intégration financiers une démarche progressive qui pourrait nous conduire dans les années qui viennent à voir naître un système encore plus intégré du style Paris Lyon Marseille. Une grande ville, un conseil municipal et des mairies d’arrondissement. Autre hypothèse : moins intégratrice mais moins propice à la complémentarité, dès lors que les élus d’agglomération ne sont plus, en même temps, de élus municipaux : poser le principe de spécialité : l’agglomération structure et développe le territoire, les communes l’animent. Le choix n’est pas pour ce soir et nul ne sait prédire l’avenir mais nous n’épuiserons pas le sujet ce soir… Le fait local, un beau sujet d’études en perpétuel mouvement, un beau sujet de débats. Puissent ces lignes avoir contribué à en poser quelques bases…
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