Presidencia
Auditoría General de la Nación
Una década al cuidado de los fondos públicos Informe sectorial del Presidente de la Auditoría General de la Nación
3 Dr. Leandro Despouy
El control en aduanas y fronteras
EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Una década al cuidado de los fondos públicos
ElElcontrol control en aduanas en aduanas y y fronteras fronteras Informe sectorial del Presidente de la Auditoría General de la Nación Dr. Leandro Despouy
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Mayo de 2014 1
Una década al cuidado de los fondos públicos
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ÍNDICE Introduccióna la serie y al presente número ....................................................................................... 5 PRÓLOGO ....................................................................................................................... 9 1. El sistema de control de aduanas y fronteras en la Argentina ...................................................................... 16 Control de la importación y exportación de mercadería ......................................... 16 Control del ingreso de personas ............................................................................... 22 Fuerzas de seguridad y organismos de apoyo ........................................................... 24 La lucha contra el narcotráfico .................................................................................. 25 2. ADUANAS Y FRONTERAS BAJO LA LUPA DE LA AGN ............................... 30 Auditorías sobre la Dirección General de Aduanas
.............................................. 30
Auditorías sobre otros organismos relevantes para el control del tráfico ilegal ............................................................................................. 50 - Policía de Seguridad Aeroportuaria...................................................................... 50 - Gendarmería Nacional Argentina ....................................................................... 52 - Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) .................................................. 53 Auditorías sobre la Dirección Nacional de Migraciones ......................................... 55 3. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 60 4. LISTADO DE AUDITORÍAS RELEVANTES ..................................................... 64
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Introducción a la serie y al presente número La serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” cubre los aspectos destacados de la labor de la Auditoría General de la Nación (AGN) desde comienzos de la década pasada, período que coincide con el inicio de la gestión del Dr. Leandro Despouy. Se trata de una lectura transversal de los informes de auditoría, sector por sector, desde la perspectiva del Presidente de la institución. El propósito de esta serie es el de difundir los hallazgos de más de una década de control de la administración estatal, junto a un diagnóstico que sea de utilidad para el Congreso Nacional, los funcionarios de gobierno actuales y futuros, y la opinión pública en general. Dado que la actividad de la AGN se centra en detectar las desviaciones entre los objetivos expuestos (deber ser) y las falencias en su concreción (ser), este trabajo pone de relieve los aspectos más notorios de las cuentas públicas y de la administración del Estado que requieren revisión y mejora. La evaluación se fundamenta principalmente en las observaciones y recomendaciones de casi 3000 auditorías llevadas a cabo entre 2002 y 2012 e incorpora la visión del Presidente de la AGN, nutrida además por datos y opiniones de expertos en cada uno de los sectores analizados. Con estas entregas, en papel y en soporte digital, se pretende difundir el trabajo de la AGN y aportar la experiencia acumulada a lo largo de 12 años, contribuyendo así a brindar claridad sobre la realidad argentina en una diversidad de áreas de incumbencia del Estado, tales como energía, transporte, aduanas, seguridad social, infraestructura, medio ambiente y finanzas públicas.
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Este tercer número de la serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” trata sobre los controles ejercidos en aduanas y fronteras de la Argentina, y su injerencia sobre el ingreso y egreso ilegal de mercaderías y el tránsito o radicación ilegal de personas. Se pone especial énfasis en aquellas cuestiones que pueden facilitar el desarrollo del narcotráfico, un fenómeno que en la década bajo análisis se ha expandido considerablemente. La primera sección incluye información de contexto y datos que facilitan el entendimiento de la materia, extraídos de organismos oficiales, organizaciones especializadas y fuentes periodísticas. La sección “La aduana y el control del tráfico ilegal bajo la lupa de la AGN” es el núcleo central de este informe y contiene el análisis de auditorías realizadas por esta institución. La mayor parte de la información expuesta en esta sección rescata los hallazgos de más de 25 informes de la Auditoría General de la Nación (AGN) sobre la Dirección General de Aduanas, dependiente de la Administración Federal de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. La gestión de la Dirección General de Aduanas es analizada periódicamente por la AGN y por tal razón es posible realizar un examen de su evolución a lo largo del período analizado1. Es importante aclarar que la responsabilidad sobre el tráfico ilegal de mercaderías abarca otros organismos públicos y fuerzas de seguridad, algunos fuera del ámbito de control de la AGN (ej las policías provinciales) o bien auditados con menor frecuencia o analizados desde otros puntos de vista (ej Policía Federal Argentina o SENASA 2). A modo de complemento del análisis sobre la DGA, se incluyen también algunas cuestiones relevantes para el control del tráfico ilegal que surgen de las auditorías en la Policía de Seguridad Aeroportuaria y la Gendarmería Nacional, dependientes del Ministerio de Seguridad; y la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), dependiente de Presidencia de la Nación. En cuanto al control del tránsito y la radicación ilegal de inmigrantes, área de incumbencia de la Dirección Nacional de Migraciones, la AGN publicó una auditoría
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Las auditorías fueron realizadas entre 2002 y 2012, con sus respectivos informes aprobados y publicados entre 2003 y 2014. Ver infografía “Universo de Control” en la página 58 y 59.
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en 2010, de la cual se extraen conclusiones similares a las de la Dirección General de Aduanas, pero como no hay reiteradas instancias de auditoría, no permiten detectar patrones de comportamiento a lo largo de la década analizada. En su conjunto, y con la Dirección General de Aduanas como eje, los hallazgos de las auditorías incluidas en la sección “La aduana y el control del tráfico ilegal bajo la lupa de la AGN”, permiten evaluar el rol ejercido por el Estado en este tema durante la última década.
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PRÓLOGO La Aduana aporta 14% de los ingresos del sector público nacional, pero su importancia para el país trasciende el poder recaudatorio. La Aduana desempeña un rol estratégico en el resguardo de la seguridad nacional, la salud pública y el medio ambiente, vedando el flujo de mercaderías peligrosas o ilegales a la vez que garantizando el natural intercambio del comercio con otros países. Sobre estos aspectos nos concentramos en el presente trabajo, y analizamos a su vez otros organismos auditados que también hacen –directa o indirectamente– al control del tráfico de bienes en la Argentina. La Auditoría General de la Nación (AGN) regularmente realiza auditorías financieras y de gestión en la Administración Fiscal de Ingresos Públicos (AFIP), organismo del que depende la Dirección General de Aduanas. Del análisis de estas últimas hemos podido extraer ciertos patrones comunes en las aduanas auditadas a lo largo de la última década en todo el territorio argentino. Las principales observaciones apuntan a una extrema debilidad de control sobre los productos que entran o salen del país, debido a inexistencia de procedimientos, infraestructura edilicia y operativa colapsada, escasez de personal y falta de capacitación, equipamiento insuficiente o inadecuado, demoras crónicas en el tratamiento de expedientes judiciales, aislamiento y obsolescencia informática. El calamitoso cuadro que pintan las auditorías hace que nos preguntemos: ¿por qué la AFIP no moderniza la infraestructura y revierte de una vez por todas las condiciones limitantes –en muchos casos precarias– en que se desenvuelve su personal? ¿Cuánto cuesta lograr esto? Más aún, ¿cuánto podría ganar el país con una mejora estructural de sus controles aduaneros? La inversión se recuperaría rápidamente, ya que la recaudación aumenta toda vez que disminuyen la evasión fiscal, la triangulación, el contrabando, la subfacturación de exportaciones y la fuga de divisas, problemas frecuentes que afronta la Argentina y que con la configuración aduanera actual no son detectados a tiempo ni debidamente frenados o prevenidos. Con el pasar del tiempo, la notoria escasez de control va fomentando un entramado delictivo difícil de detener, como está sucediendo con el narcotráfico, que en los últimos años se ha generalizado de manera alarmante. El Informe Mundial sobre Drogas que publicó la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en 2013 confirmó el avance de esta actividad ilícita que tantas consecuencias negativas trae aparejadas. La Argentina fue ubicada como el tercer país de donde mayormente proviene la cocaína incautada a nivel mundial, detrás de Brasil y Colombia, revelación que llenó de asombro a gran parte de la ciudadanía. En este contexto, los informes de la AGN sobre Aduanas, que desde hacía más de una década venían mostrando la degradación del control en aduanas y fronteras, cobraron mayor gravitación en la opinión pública y contribuyeron decididamente a una verdadera
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toma de conciencia sobre la gravedad actual del problema. En los últimos años se fueron develando en la crónica diaria una sucesión de hechos inéditos en la Argentina: niños encerrados en búnkers en Rosario para realizar “entregas”, jueces bajo amenaza de muerte en el Norte argentino, la casa del gobernador de Santa Fe baleada por miembros de una presunta “mafia de la droga” y una serie de crímenes, incautaciones y episodios novelescos que dan cuenta de que el narcotráfico se ha instalado en el país y está en plena progresión. A modo de ejemplo, la auditoría de la Resolución 16/08 relata un abordaje delictivo ocurrido en el Puerto de San Nicolás. Si bien este caso de “piratería fluvial” está extraído de una causa judicial, parece un relato novelezco de Salgari, en un escenario selvático que recorre ríos, islas e islotes. Cuando la embarcación sampedrina Luchando Voy robó el cargamento de un buque paraguayo, dejó a la luz la disparidad de armas y recursos entre los miembros de la contienda –contrabandistas y prefectura– y la ineficiencia de los controles aduaneros en la hidrovía Paraná-Paraguay, un circuito clave para el tráfico fluvial y marítimo en Argentina, Paraguay y Bolivia. En diciembre de 2012 ocurrió otro caso sorprendente, que parece imaginario por su desmesura: en el puerto portugués de Lisboa fueron secuestrados 1230 kg de cocaína. La droga había partido de Campana en un contenedor que transportaba pulpa de pera refrigerada. Según los investigadores europeos, aquel cargamento –valuado en 56,5 millones de euros– fue el más grande que la aduana de Portugal hubiera interceptado. A pesar de su significatividad, las “peras blancas” no fueron detectadas en el puerto de Campana, cuya aduana había sido objeto de serios cuestionamientos de la AGN justamente debido a manifiestas debilidades en materia de control y en particular a la ausencia de equipamiento adecuado para la detección de narcóticos. En Lisboa ya había un antecedente: en marzo de 2012 había llegado desde el Puerto de Buenos Aires una partida de 393 kg de cocaína camuflada en contenedores de carbón vegetal. Las fuerzas policiales de Portugal junto con las de España –que era el destino final de la embarcación– realizaron la incautación y detuvieron a siete argentinos radicados en Europa. Posteriormente, y en colaboración con las autoridades europeas, la Dirección General de Aduanas secuestró en Buenos Aires 450 kg adicionales que aún no habían sido despachados. Las aduanas de Campana y Buenos Aires –desde donde partieron los cargamentos de cocaína– fueron auditadas por la AGN junto a la de San Lorenzo en materia de control de operaciones de exportación. El informe, publicado en julio de 2013, demostró fehacientemente que las aduanas de los tres puertos –responsables de la mitad de las exportaciones de la Argentina– estaban subdotadas y subequipadas para realizar un adecuado control de las mercaderías que desde allí parten al exterior. Por todo lo expuesto, resultó inesperada la reacción de diversos actores vinculados a las aduanas frente a este informe tan contundente, aprobado por unanimidad por el Colegio de Auditores como todos los referidos a la temática bajo análisis. Sin embargo, la entonces Directora General de Aduanas, María Siomara Ayerán, desestimó las conclusiones del informe, alegó que la Aduana argentina era líder regional en incorporación de tecnología y acusó a la AGN de carecer de conocimientos técnicos. De este modo, no solo contradijo a los auditores de la Nación sino a sus propios empleados, ya que son ellos quienes en gran medida señalan a los agentes de la AGN las carencias que padecen.
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Por su parte, el fiscal, Emilio Guerberoff, declaró que la Aduana de Buenos Aires –por donde realizó un breve recorrido luego de la publicación de nuestro informe– “más que el reparo merece la aprobación en cuanto a los recursos humanos y tecnológicos destinados a la prevención y control en materia de narcotráfico”3. El informe de la Resolución 117/13 de la AGN es de dominio público y contiene citas textuales de los jefes de las terminales del Puerto de Buenos Aires, que uno tras otro, declaran que los escáneres con los que cuentan son incapaces de diferenciar sustancias orgánicas de inorgánicas, por lo cual no es posible identificar la presencia de estupefacientes. En el documento también se menciona la falta de procedimientos adecuados en la selección de los buques que serán inspeccionados y en el uso de perros entrenados para detectar drogas. Más allá de las observaciones de la AGN, los grandes casos de contrabando de drogas ilegales solo han surgido a la luz tras los allanamientos en los puertos de destino extranjeros. Esto implica que hubo una larga serie de hitos de control vulnerados en el traslado de la mercadería hacia la Argentina, dentro del país y desde aquí al exterior. Hay severas observaciones de la AGN sobre la ausencia de controles en las aduanas de todo el país, ya sea en puntos de entrada y salida terrestres, fluviales o marítimos. Estas son las debilidades que permiten el crecimiento del contrabando y otros actos ilícitos, y asombra la forma acumulativa en que se reiteran año tras año en prácticamente todos los puntos auditados. La frontera argentina –con casi 10.000 kilómetros de extensión– no está debidamente custodiada, como comprobamos en las auditorías que realizamos en aduanas, Áreas de Control Integrado y operatorias especiales en los límites con Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay y Uruguay. La aduana de Clorinda, en Formosa, una “frontera caliente” para el contrabando, no contaba con ningún vehículo para realizar tareas de control, no estaba conectada con el registro automotor para verificar patentes ni disponía de medios para realizar control satelital; en Pocitos –una aduana salteña que debido a la creciente importación de gas de Bolivia está entre las diez primeras en volumen de importaciones–, la zona primaria aduanera no tenía asfalto ni tinglado, ni escáneres para control de equipaje o carga. La Gendarmería estaba concentrada en la ruta principal pero totalmente ausente en caminos secundarios y sendas a lo largo de más de 100 km de frontera seca, dando lugar a zonas sin ningún tipo de supervisión. A la insuficiencia de personal aduanero, una constante en todas las auditorías realizadas, se suma la falta de apoyo de las fuerzas de seguridad, como la observada en Clorinda. Cuando a principios de la década auditamos la capacidad operacional de la Gendarmería (Resolución AGN 30/06), observamos la reasignación de agentes de las fronteras a tareas de seguridad en la provincia de Buenos Aires –fuera de su ámbito preestablecido de incumbencia–, lo que recientemente se repitió con gendarmes relocalizados en la ciudad de Rosario. Entendemos que este tipo de colaboración debe darse en ciertas circunstancias que así lo requieren, siempre y cuando se asignen adecuadamente las responsabilidades, se establezcan plazos y se evalúen los resultados del esfuerzo, algo que no ocurrió con el envío de gendarmes a Buenos Aires. Además, es de sentido común pensar que el apoyo
3.
Fuente: Diálogo Fiscal, publicación oficial de la AFIP. http://www.dialogofiscal.gob.ar/judiciales/informeAuditoria.aspx
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que brinde esta fuerza de seguridad no puede ser a costa de debilitar el ya precario control en las fronteras. Uno de los casos mediáticos que puso a la Argentina en la mira del contrabando de cocaína comenzó en 2011. “Los hermanos Juliá”, hijos de un ex jefe de la Fuerza Aérea Argentina, cargaron casi 1000 kg de la droga en un jet privado en el aeródromo de Morón, lo llevaron al aeropuerto de Ezeiza y de ahí despegaron a Barcelona sin siquiera una inspección de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, en la cual la Aduana delega esa tarea4. Recién en destino, y tras la intervención de la Guardia Civil Española, fueron incautados los paquetes de cocaína escondidos en el jet y se inició un juicio que finalizó en 2013 con una multa de 100 millones de euros (tres veces el valor de la mercadería incautada) y una condena a 13 años de prisión para los hermanos Juliá. Tres meses después, en la Argentina, el Ministerio de Seguridad de la Nación dictó un procedimiento especial para el control de la aviación privada y comercial5. La AGN auditó la gestión de la Policía de Seguridad Aeroportuaria después de que este procedimiento fuera puesto en vigencia, y concluyó que no hubo cambios significativos con respecto a la situación anterior. Algo muy grave, que entraña la posible reiteración de episodios de tráfico ilegal de la magnitud del que descubrieron las autoridades europeas. Las falencias de inspección fueron observadas por la AGN no solo en Buenos Aires sino también en Mendoza y Córdoba (Resolución AGN 96/13), cuyos aeropuertos reciben 97% de las importaciones del país. Las deficiencias señaladas fueron negadas por el juez cordobés Gustavo Vidal Lascano, quien afirmó que había suficientes escáneres y perros antidrogas, cuando el informe no señalaba deficiencias de equipamiento en esa localidad sino la ausencia total de controles de aviones en pista. Si bien algunos de los problemas detectados en las auditorías pueden haber sido parcialmente subsanados, o al menos así se infiere de los descargos oficiales y comunicaciones informales posteriores, el panorama general que encontramos, auditoría tras auditoría, es el de una abrumadora insuficiencia de recursos en aduanas y fronteras del extenso territorio argentino. Nuestras preocupaciones adquieren grado superlativo cuando vemos reiterados los mismos problemas incluso en aduanas de muy reciente creación, como es el caso de las de Santiago del Estero y General Deheza (Córdoba) relevadas en el informe de la Resolución AGN 30/14. Es de suponer que si se detecta la necesidad de control en una localidad y consecuentemente se decide instalar allí una aduana, se hará con los recursos necesarios para las tareas requeridas. Contrariando esta lógica, la aduana seca de Santiago del Estero inició sus actividades en marzo de 2012 tomando prestado el código de identificación de la aduana de Tucumán. Con una jurisdicción de 137.000 km2, que incluyen una zona operativa en La Banda y –a distancias considerables– dos empresas habilitadas para carga en planta, la aduana solo contaba con dos agentes verificadores en su plantel. La propia Dirección General de Aduanas identificó a Santiago del Estero como una zona con alto riesgo de narcotráfico, por su ubicación (limita con Salta, provincia a
4. Las tareas de control aeroportuario de pasajeros y su equipaje, así como de depósitos aduaneros en zona de las estaciones aéreas, fueron delegadas a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) por Decreto de Necesidad y Urgencia 145/05 tras el caso “Narcovalijas” en 2004, que involucró a la aerolínea argentina Southern Winds. 5. Resolución 175/11 - Procedimiento Normalizado para el Control de la Aviación Comercial No Regular y de la Aviación General en el ámbito jurisdiccional de la Policía de Seguridad Aeroportuaria.
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la cual la une la ruta 34 ) y por el tipo de mercadería que desde allí se exporta –como el carbón vegetal–; sin embargo, la AGN comprobó que en esa aduana el personal era escaso, no había escáneres de ningún tipo, tenían un único perro antinarcóticos próximo a ser retirado de servicio, no había normativa específica para la detección de estupefacientes o protocolo sobre acciones a realizar, no se contaba con un depósito de secuestros ni con cámaras de seguridad. La otra aduana relevada en la auditoría, ubicada en General Deheza y creada en 2010, también fue objeto de observaciones críticas por insuficiencia de recursos para garantizar el control. Crear nuevas aduanas y no abastecerlas de recursos para funcionar equivale a crear una infraestructura del No Control. Hay una suerte de amputación desde la gestión central que –tal como ellos mismos señalan– impide a los agentes aduaneros llevar a cabo adecuadamente sus tareas. Hemos sido testigos a lo largo de estos años de algunas respuestas frente a recomendaciones formuladas en nuestras auditorías. Así fue como, por ejemplo, se incorporaron nuevos escáneres en el Puerto de Buenos Aires, o se subsanaron las múltiples irregularidades encontradas a principios de la década en un depósito judicial del barrio porteño de Barracas6, o se corrigieron normativas para garantizar el control de la exportación de valiosos minerales desde la aduana de San Lorenzo, o se pudo duplicar el precio de referencia del gas exportado a Chile desde Tierra del Fuego. Pero ni las mejoras parciales ni las voluntades individuales resuelven el problema de fondo. Se requiere una política centralizada, coherente y sistemática que permita realizar un cambio estructural en el sistema aduanero de la Argentina. Al igual que en cualquier ámbito de la acción estatal, es imprescindible partir de un diagnóstico y de un reconocimiento de la situación vigente para poder producir los cambios necesarios. Admitir que fallan los controles aduaneros y los ejercidos por las fuerzas de seguridad es un primer paso necesario para tomar medidas concretas y conducentes a una gradual reconstrucción del sistema. Describir detalladamente lo que funciona mal permite ver que las respuestas del Estado han sido inadecuadas o insuficientes y a partir de ahí comenzar a transitar un camino que aborde cabalmente la enorme complejidad del tema. En este sentido, la auditoría en la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR) puso de manifiesto la ausencia ya no de un diagnóstico sino de algo previo a su formulación: datos oficiales sobre narcotráfico. Cuando la AGN auditó la SEDRONAR (Resolución AGN 04/09), las tareas de auditoría se vieron limitadas debido a que las fuerzas de seguridad entonces dependientes del Ministerio del Interior –Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina y Policía de Seguridad Aeroportuaria– desde 2006 no presentaban al organismo ninguna estadística sobre lucha contra el narcotráfico (cantidad de procedimientos, sustancias incautadas, secuestros de mercadería, convenios firmados con países limítrofes). Como conclusión, la AGN alertó que la SEDRONAR no contaba con una fuente de datos centralizada sino con datos parciales provistos por las policías provincia-
6. El panorama era tan desolador que la lectura del informe nos empujaba a la convicción de que si se registraba la presencia de algún empleado esta tenía por propósito organizar y agilizar el saqueo, más que el de ejercer un control mínimo sobre la integridad de la mercadería incautada.
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les y las aduanas. La falta de colaboración persistió ante pedidos de la propia AGN a las fuerzas de seguridad e incluso al Ministerio del Interior. Esto llamó la atención de la Embajada de Estados Unidos, que incluyó nuestra observación en un cable secreto remitido al gobierno de su país y que saltó a la luz luego de que Wikileaks lo difundiera en 2012. La auditoría en la SEDRONAR también dejó ver que la Presidencia de la Nación –de la que depende en forma directa el organismo– no tiene un plan estratégico nacional. La falta de datos, metas, medios, acciones y resultados comprobables, sumada a la desarticulación entre Nación, provincias y municipios, llevó a la AGN a concluir en la auditoría de 2009 que la SEDRONAR no cumplía con ninguna de las funciones que dieron lugar a su creación. De hecho, el organismo estuvo acéfalo durante varios meses hasta el nombramiento del sacerdote Juan Carlos Molina en diciembre de 2013. Pocas semanas después de asumir, Molina dio a conocer la crítica situación del organismo a su cargo, en sintonía con las observaciones del informe que la AGN había publicado cinco años antes. El momento a partir del cual comenzó a escasear la información sobre drogas y a paralizarse la SEDRONAR coincide con el inicio del período en que se dieron a conocer los grandes casos de contrabando a Europa que llevaron a la Argentina a ser el tercer país más citado en incautaciones de cocaína en el mundo7. En paralelo, se dio un inusual aumento en la importación de efedrina, precursor químico utilizado en la fabricación de drogas sintéticas ilegales, una actividad para la cual la Argentina tiene potencial por el nivel de desarrollo de su industria química. De la SEDRONAR depende el Registro Nacional de Precursores Químicos, que supervisa el manejo de sustancias químicas susceptibles de ser desviadas para la elaboración ilícita de estupefacientes y psicotrópicos. La AGN detectó que esta importante tarea se ve obstaculizada por la ausencia de una base de datos integrada de uso, producción, exportación e importación de precursores, la falta de registro de movimientos informados por las empresas, escasez de personal y trabas burocráticas en el acceso al presupuesto necesario para las inspecciones. Es decir que a la expansión del tráfico de drogas orgánicas se le suma el comienzo de una actividad de producción de drogas sintéticas, lo que llevaría a la Argentina a un estadio más avanzado en la industria de narcóticos ilegales, aunque no nos es posible saber cómo evolucionó en los últimos cuatro años, pues los datos mas recientes publicados por la SEDRONAR son de 2010. También el control de los pasos migratorios presenta debilidades. El informe sobre la gestión de la Dirección General de Migraciones (Resolución AGN 222/10) deja en evidencia que el Estado aplica escasas normas de control para el ingreso y radicación de personas en el país. No se trata de desnaturalizar el vínculo de fraternidad entre pueblos vecinos de distintas nacionalidades que comparten incluso los servicios más elementales. De lo que se trata es de evitar que se falsee la Ley de Migraciones, presentada por el legislador socialista Rubén Giustiniani a partir de los derechos de los migrantes y reconociendo su situación de vulnerabilidad. Los loables objetivos de la ley no impidieron que en su aplicación se promovieran comportamientos fraudulentos como los que fueron observados en la
7. El narcotráfico innova constantemente. Por ejemplo, en marzo de 2014 se enviaron a México 1000 kilos de cocaína diluidas en aceite, una forma inédita de disimular la presencia de droga ilegal. Si la Aduana ya tiene serias deficiencias aun para detectar la sustancia en polvo, difícilmente pueda aggionarse y detectarla bajo esta nueva forma y las que van a venir.
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auditoría de 2010; por ejemplo, la radicación “express” de extranjeros sin previa verificación de antecedentes o la privación de información a los inmigrantes por parte de los intermediarios sobre la aprobación de sus trámites de radicación, lo que permitía manipularlos y obtener beneficios a su costa. A nadie escapa que gran parte de las deficiencias que se describen sobre nuestras aduanas y fronteras no se aplican solo al narcotráfico sino que propagan su efecto nocivo en otros fenómenos o expresiones de la trata de personas, el trabajo esclavo y el lavado de dinero, y otras formas de crimen organizado. Cuando un Estado renuncia al control en los puntos de salida y entrada al país, y de este modo facilita el tráfico de productos ilegales, peligrosos o dañinos; cuando no hay articulación entre las aduanas y las fuerzas de seguridad; cuando no se previene ni se detiene el avance de delitos federales como el narcotráfico y cuando se avala la circulación o radicación de inmigrantes sin verificar antecedentes o con propósitos clientelares, esta desatención estructural tiene una pluralidad de consecuencias negativas para la salud y la seguridad y fractura fuertemente el entramado social. “El Control de Aduanas y Fronteras” ahonda en los casos mencionados en este prólogo y describe en detalle una cantidad abrumadora de debilidades de control que hacen de la Argentina un país vulnerable a la acción delictiva y explican en parte por qué en tan poco tiempo nuestro país se ha convertido en uno de los ejes del narcotráfico. Los comentarios aquí expuestos y las conclusiones sintetizadas en la parte final de este informe se apoyan en las observaciones de los agentes de esta institución que en la realización de su importante tarea de auditoría han recorrido durante más de diez años aduanas y pasos fronterizos desde Pocitos, en Salta, hasta Ushuaia, en Tierra del Fuego, se han entrevistado con puesteros, despachantes, operarios y autoridades, entablando con ellos un vínculo de respeto mutuo, impulsando una mejora de las condiciones en que realizan su trabajo. Pretendemos que este compendio de observaciones sea de utilidad en el nuevo camino que necesariamente habremos de tomar en pos de garantizar el control en aduanas y fronteras, que se ha degradado al límite de poner en riesgo la seguridad y la salud de los argentinos.
Dr. Leandro Despouy Presidente Auditoría General de la Nación
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EL SISTEMA DE CONTROL DE ADUANAS Y FRONTERAS EN LA ARGENTINA
El cuidado de los 9376 kilómetros de frontera y de los puntos de ingreso al país está bajo la responsabilidad de diversos organismos. Mientras que la aduana argentina, bajo la órbita de la Dirección General de Aduanas (DGA), controla el comercio de mercancías de la Argentina con el resto del mundo y cobra los recursos aduaneros, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) controla movimientos de personas y vehículos en la frontera y en los puertos.
Los recursos financieros con que cuenta la Aduana para llevar a cabo sus tareas operativas y administrativas son determinados por AFIP. Sin embargo, en su presupuesto no se encuentra claramente delimitado qué partidas van a cada uno de sus diferentes órganos, lo que dificultaría una planificación presupuestaria estratégica. Lo que queda claro es que el 90% de los gastos de AFIP corresponden a gasto en personal. Luego del pago a personal, se le estaría destinando a la DGA aproximadamente un 14% para cubrir los otros gastos (en bienes de uso, bienes de consumo y servicios no personales). En 2013, AFIP destinó cerca de 340 millones de pesos para la totalidad de las aduanas del país.
Otros organismos –como Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA)– ejercen una función complementaria en el cuidado fronterizo y portuario.
La Aduana ejerce un rol vital también en el cuidado de la frontera: protege a los ciudadanos de actividades ilícitas, como el contrabando de mercaderías y de artículos prohibidos (drogas) o de uso restringido y bajo control especial (armamento militar).
Cuando falla la detección de actividades ilegales en los puntos de ingreso a la Argentina, ya dentro del territorio argentino se suma la Policía Federal para la persecución del contrabando y de la trata de personas.
Por lo tanto, una aduana eficiente, de confianza y capacitada, es de gran utilidad tanto para las arcas del Estado como para la seguridad nacional, y su vinculación con los demás organismos resulta fundamental para cumplir su misión.
CONTROL DE LA IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN DE MERCADERÍA La Aduana tiene suma importancia para la economía nacional, no solo porque es una de las principales herramientas para el control de las exportaciones e importaciones, sino porque con 10,19% del total de ingresos públicos nacionales (2013) es el tercer ente recaudador del Sector Público Nacional luego de la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional de la Seguridad Social, todos ellos dependientes de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
La existencia de la Aduana es previa a la constitución de la Argentina como Nación, pero se configura en su formato actual desde 1852, cuando el Pacto de San Nicolás establece que los impuestos de aduana a las exportaciones e importaciones sean de carácter nacional y que las mercaderías de origen extranjero puedan transitar libremente entre las provincias una vez ingresadas formalmente al país.
Los fondos que recauda la DGA no son coparticipables con las provincias. Como excepción, a través del Decreto 206/09 se estableció que un 30% de los derechos de exportación sobre la soja se transfieran automáticamente a las provincias y a los municipios siguiendo los criterios de distribución de la coparticipación nacional desde mayo de 2009.
Actualmente, en la Argentina el régimen aduanero se sustenta en dos pilares fundamentales: 1. La Dirección General de Aduanas (DGA), dependiente de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) tiene cuatro subdirecciones: Técnico-
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Legal Aduanera; Control Aduanero; Operaciones Aduaneras Metropolitanas –de la que dependen la Aduana Buenos Aires y la Aduana Ezeiza; y Operaciones Aduaneras del Interior, de la que dependen todas las Direcciones Regionales Aduaneras. 2. La Ley marco o Código Aduanero (Ley 22.415, Decreto Reglamentario 1001/82 y sus modificatorias), que regula todos los institutos del ordenamiento aduanero de base. La AFIP ejecuta las políticas impulsadas por el Poder Ejecutivo Nacional en materia tributaria, aduanera y de recaudación de los recursos de la seguridad social; la DGA es responsable de la aplicación de la legislación aduanera. Según la propia DGA, su misión es: 1. Intervenir en el estudio y formulación de los proyectos de aranceles, cuotas compensatorias y demás medidas de regulación y restricción del comercio exterior. 2. Dar cumplimiento a los acuerdos y convenios que se celebren en materia aduanera. 3. Realizar el seguimiento y control de la operatoria de comercio exterior de los distintos operadores que actúan en todo el país a través de las distintas Aduanas. 4. Controlar que el ingreso y egreso de mercaderías, pasajeros y medios de transporte se realice de acuerdo a lo establecido en el Código Aduanero y el MERCOSUR. 5. Procurar el cumplimiento de los derechos aduaneros y ejercer los mecanismos de control que prevean y eviten la comisión de delitos como el contrabando, tráfico de armas y de narcóticos8. En cuanto a las disposiciones del Código Aduanero, rigen en todo el ámbito terrestre, acuático y aéreo some-
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Una década al cuidado de los fondos públicos
tido a la soberanía de la Nación Argentina. Dentro del concepto de Territorio Aduanero se distingue:
internacional, se permite la aplicación de la Legislación Aduanera Nacional. 6. Exclave: ámbito sometido a la soberanía de la 1. Territorio aduanero general, en el cual es Nación Argentina en el cual, en virtud de un conveaplicable el sistema general arancelario y de prohinio internacional, se permite la aplicación de la legisbiciones de carácter económico a las importaciones y exportaciones. lación aduanera de otro Estado10. 2. Territorio aduanero especial o área aduanera La Argentina cuenta con 156 pasos fronterizos, entre paespecial, en el cual es aplicable un sistema arance- sos tradicionales, áreas de control integrado y áreas de lario propio. Uno de estos casos es el área franca, operatorias especiales (arrieros, mineros, ductos y energía ámbito perfectamente limitado dentro del cual la eléctrica). Del total de pasos fronterizos, 76 son con Chile, mercadería no está sometida al control habitual del 39 con Paraguay, 22 con Brasil, 14 con Uruguay y 5 con servicio aduanero y su introducción y extracción no Bolivia. están gravadas con el pago de tributos, salvo las tasas retributivas de servicios.9 Tiene además 59 aduanas y 10 zonas francas distribuidas en el territorio de la República Argentina, así como 3. Zona primaria aduanera: porción del terri- dos exclaves, uno de la República del Paraguay y otro de torio aduanero habilitada para la ejecución de ope- la República de Bolivia11. raciones aduaneras o afectada a controlarlas. Rigen normas especiales para la circulación de personas y el El grado de apertura comercial argentina (medido como movimiento y disposición de mercancías en locales, la suma de las exportaciones e importaciones con respecinstalaciones, depósitos, etc., afectados a operaciones to al PBI) creció durante los primeros años de la década o control aduanero; puertos, muelles, atracaderos, de 2000 para caer significativamente a partir de 2008. aeropuertos, pasos fronterizos y los espejos de agua de las radas y puertos adyacentes a los lugares an- A pesar de esto, el comercio internacional sigue siendo tes mencionados; otros lugares que cumplieren di- de peso en la economía del país, con 149 mil millones de chas funciones y los espacios aéreos sobre los luga- dólares comercializados en 2012, lo que representa 37% res precitados. del Producto Bruto Interno (PBI en pesos corrientes). 4. Zona secundaria aduanera: por exclusión, es Tanto exportaciones como importaciones mostraron una la porción del territorio aduanero que no constituye tendencia creciente a lo largo de la década, aunque con zona primaria aduanera. Dentro de esta zona, pue- una caída entre 2008 y 2009. de haber franjas sometidas a normativas especiales de control, llamadas zonas de vigilancia especial Si bien hasta 2013 había 59 aduanas habilitadas, el 90% (fronteras terrestres o acuáticas del territorio aduane- del valor de las importaciones está concentrado en tan ro, ríos nacionales, riberas de los ríos internacionales solo 10 de ellas, la más relevante de las cuales es la de y nacionales de navegación internacional, y espacio Buenos Aires, debido a la gran variedad y volumen de bienes que allí se comercian. aéreo del territorio aduanero). 5. Enclave: es el ámbito sometido a la soberanía de otro Estado en el cual, en virtud de un convenio
8. Fuente: Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). 9. Las actividades habilitadas en el ámbito franco, para el territorio argentino, son las de almacenaje, comerciales, industriales –con el objeto de exportar a otro país, salvo para determinados bienes de capital– y de servicios. 10. Por ejemplo, dentro de la República Argentina, en el Puerto de Rosario se aplica legislación aduanera paraguaya en un ámbito y legislación aduanera boliviana en otro. Desde la óptica argentina, estos espacios constituyen exclaves y desde la óptica paraguaya y boliviana constituyen enclaves. 11. Fuentes: Ministerio de Interior y Transporte, y Mapaduanero.com
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Comercio Exterior Argentino 48
90
46
80
44
70
42
60
valores en %
Miles de millones de dólares
100
40
50
38
40
36
30
34
20
32
10
30
0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grado de apertura comercial
Importaciones Exportaciones Fuente: Elaboración propia sobre la base del Ministerio de Economía y Finanzas (MECON).
También se destaca la aduana de Campana, sobre el río Paraná, por ser uno de los principales puntos de entrada de gran cantidad de vehículos y autopartes. Es notable el crecimiento de la aduana de Pocitos, en Salta, que pasó de ser poco relevante en términos relativos –con menos del 0,20% del total de las importaciones a principios de la década de 2000– a estar entre las diez principales aduanas con el 2,65% de las importaciones. Este fenómeno se debe al considerable aumento de las importaciones de gas natural desde Bolivia de los últimos años, analizado en el Informe Sectorial 1 sobre Energía de esta serie de la Presidencia de la Auditoría General de la Nación.
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Una década al cuidado de los fondos públicos
Exportaciones por Aduana
Importaciones por Aduana
(sobre total de exportaciones)
40
35
35
30
30
25
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valores en %
(sobre total de importaciones)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scavage.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scavage.
En tanto, las exportaciones están un poco más diversificadas entre las aduanas. Los puertos y aduanas de San Lorenzo, Rosario, San Nicolás, San Pedro, Campana, Santa Fe y Villa Constitución, que se ubican a lo largo del río Paraná, adquieren gran importancia al concentrar casi el 50% del valor de las exportaciones totales, gracias a su rápido acceso al mar y por localizarse en zonas de alta productividad agropecuaria.
Desde allí se exportaron principalmente maníes, legumbres y hortalizas por US$2,5 mil millones en 2013. Se destaca el caso de una nueva aduana, la de General Deheza, localidad cordobesa de 11 mil habitantes, por su importante crecimiento desde que comenzó a funcionar, en 2010. La principal vía de transporte por la que se realiza el comercio exterior es la acuática –tanto marítima como fluvial–, aunque el transporte terrestre por camiones y el aéreo también son importantes. La participación de los ferrocarriles es marginal, debido, entre otros factores, a la falta de integración con los países vecinos en este sentido. La situación de este medio de transporte fue analizada en el Informe Sectorial 2 de esta serie de la Presidencia de la Auditoría General de la Nación, dedicado al Transporte Ferroviario.
Los principales productos que se exportan de esta región son granos, harinas, aceites y lácteos; aunque por la aduana de Campana salen al exterior principalmente vehículos y autopartes, y por la de San Lorenzo se exportan, además de los productos habituales, grandes cantidades de minerales. Se destaca el caso de una nueva aduana, la de General Deheza, localidad cordobesa de 11 mil habitantes, por su importante crecimiento desde que comenzó a funcionar, en 2010.
20
EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Ingresos aduaneros 100
1%0% 2% 2% 9%
Acuática
57%
Terrestre Aérea Ductos Propios Medios
60 40
25 20 15 10
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0
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Recursos aduaneros/Recursos tributarios totales (sin Seguridad Social) Recursos Aduaneros
Conductor Eléctrico
29%
80
30
valores en %
2013
en miles de millones de pesos
Comercio exterior según vía de transporte
Ferrovía Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).
Además de su importancia para la administración de los recursos aduaneros, el control de las exportaciones e importaciones y el cuidado de las fronteras, la aduana representa también un fuerte vínculo del país con el exterior, en principio a través de acuerdos internacionales con otras instituciones del mundo y a través de la cooperación con los países limítrofes o con aquellos con alta incidencia en el comercio exterior argentino.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scavage.
El comercio exterior argentino está gravado por impuestos, aranceles y tasas que incluyen derechos de exportación e importación y tasas aduaneras, entre otros, los cuales son recolectados por la DGA. En 2008, los ingresos provenientes de impuestos sobre el comercio exterior representaron el 24,55% del total de los ingresos tributarios (excluyendo los ingresos por seguridad social), el valor más alto de la serie desde 1980 hasta la actualidad.
El cúmulo de situaciones sociales que tienen lugar en las fronteras hace más extensa la función de la DGA. Para dar a conocer solo un caso, el llamado tráfico fronterizo, que consiste en el trasiego de mercaderías de pacotilla12 entre los vecinos de uno y de otro lado de los bordes, es decir entre argentinos, uruguayos, brasileños, paraguayos, bolivianos y chilenos, debe ser vigilado con flexibilidad, para no impedir la natural vinculación de esos vecinos en su vida diaria, en su forma de aprovisionamiento y muchas veces de trabajo y búsqueda de sustento, que no reconoce los límites marcados en los mapas; pero también con inteligencia, para no facilitar formas de tráfico rayanas en lo delictivo, como claramente lo sería el contrabando de drogas u otras mercaderías ilegales.
En 2013, esa proporción disminuyó a 15,41% como consecuencia de una caída de la importancia relativa del sector externo de los últimos años.
12.
Importación de productos para consumo familiar o a pequeña escala.
21
Una década al cuidado de los fondos públicos
CONTROL DEL INGRESO DE PERSONAS
puertos y aeropuertos del país. Tan solo para 2012, hubo un movimiento migratorio de casi 50 millones de personas, lo que equivale a un promedio diario de 137 mil personas ingresando y saliendo del territorio nacional.
El control del flujo de personas que entran y salen del territorio argentino lo realiza la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), organismo descentralizado en el ámbito del Ministerio del Interior. Su misión es aplicar la política y la normativa migratorias de la República.
Los puntos que registraron la mayor cantidad de movimientos en 2012 fueron el aeropuerto de Ezeiza, por el que circularon 8,7 millones de personas; el paso fronterizo en Misiones Iguazú-Foz do Iguazú, con 7,9 millones, y el paso fronterizo Posadas-Encarnación, en el límite con Paraguay, con 7,3 millones.
Es una tarea de suma importancia, dado el gran caudal de personas que circula diariamente por los pasos de frontera,
Movimiento migratorio 2012 Aeropuerto de Ezeiza Iguazu-Foz do Iguazu Posadas-Encarnación Puerto de Buenos Aires Aeroparque - Jorge Newbery Sistema Cristo Redentor Colón - Paysandú Concordia - Salto Clorinda - Puerto José A. Falcón Gualeguaychú - Fray Bentos Paso de los Libre - Uruguayana Cardenal Antonio Samoré Integración Austral Puerto Formosa - Puerto Alberti Aeropuerto de Córdoba Dorotea San Sebastián La Quiaca - VIllazón Santo Tomé - São Borja Aeropuerto de Mendoza Salvador Mazza - Yacuiba Pino Hachado Bernardo de Irigoyen - Dionisio Cerqueira Jama Alba Posse - Puerto Maua Jeinemeini Puerto de Ushuaia Puerto de Tigre Aguas Blancas - Bermejo Otros puertos fronterizos
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 0 en millones de personas
4
8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los asientos del Banco de Datos del Registro Nacional de Ingresos y Egresos de Personas al Territorio.
22
EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
A partir de 2004, mediante el Decreto 836/04 se produjo un cambio en la política migratoria con la creación del Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, conocido como Programa Patria Grande, que pone énfasis en el respeto a los derechos del migrante y flexibiliza la posibilidad de radicarse en el país. Su objetivo es regularizar la situación migratoria y promover la integración de los extranjeros residentes de forma irregular en Argentina provenientes de los países miembros y asociados al Mercosur (Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela). Esto permitió que la cantidad de extranjeros radicados, tanto de forma temporal como permanente, haya tenido un crecimiento constante a partir de entonces, en especial luego de 2006, cuando se instrumentó efectivamente el programa y más de 300 mil personas iniciaron los trámites de residencia. En 2004 lograron radicarse legalmente 20.765 extranjeros, mientras que para el 2013 ese número se elevó a 275.734. Es decir que, en 9 años, la cantidad de extranjeros que obtuvo su residencia temporaria o permanente se multiplicó más de 13 veces.
Entre 2004 y 2013, el 40% de los extranjeros que lograron obtener su residencia fueron paraguayos, en tanto que 26% fueron bolivianos. Nacionalidad de las personas radicadas (2004 - 2013) Paraguaya Boliviana Peruana Colombiana Chilena Uruguaya Brasileña Estadounidense China Española Ecuatoriana Mexicana Venezolana Dominicana Italiana Otras nacionalidades
0
Radicaciones en Argentina
100
200
300
400
500
600 700 800 900 en milles de personas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la DNM.
350 300 en miles
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
Para el caso específico de extranjeros provenientes de países beneficiados por el Programa Patria Grande, la gran mayoría de quienes obtuvieron la residencia permanente fueron personas solteras (82,43%) y de entre 15 y 64 años (87,64% del total).
250 200 150 100
Si se tiene en cuenta su nivel de estudios, se observa que más de la mitad completó sólo los estudios primarios, mientras que un poco más del 30% terminó el secundario.
50 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Radicaciones Totales iniciadas
Radicaciones Totales resueltas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM).
23
Una década al cuidado de los fondos públicos
Radicaciones permanentes según nivel de estudio
FUERZAS DE SEGURIDAD Y ORGANISMOS DE APOYO
1,5% 9,5%
Para proteger las fronteras y garantizar su seguridad, la DGA y la DNA se apoyan en otros organismos especializados, que realizan tareas complementarias como el análisis de los productos alimenticios ingresados al país y el control de los equipajes:
54% Primario
2%
Secundario No tiene
• El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) ejecuta las políticas nacionales en materia de sanidad y calidad animal y vegetal y verifica el cumplimiento de la normativa vigente en la materia. A través de este organismo se intenta evitar el ingreso al país de productos de origen animal o vegetal prohibidos o potencialmente peligrosos. • La Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA), institución civil creada por Decreto de Necesidad y Urgencia 145/05) en sustitución de la Policía Aeronáutica Nacional (PAN), tras el caso de tráfico de drogas que involucró a la aerolínea argentina Southern Winds. Se le delegaron tareas de control aeroportuario de pasajeros y su equipaje, así como de depósitos aduaneros en zona de las estaciones aéreas, para que cumpliera su objetivo de proteger y resguardar la seguridad en los diversos aeropuertos argentinos. Originalmente se transfirió su ámbito de funcionamiento de las Fuerzas Áreas Argentinas al Ministerio de Defensa e Interior, y actualmente está bajo la órbita del Ministerio de Seguridad. Las fuerzas de seguridad competentes designadas para garantizar la seguridad y proteger las fronteras terrestre, marítima y fluvial son:
Terciario Universitario
33% Fuente: Elaboración propia sobre la base de la DNM.
El cambio de política permitió que miles de extranjeros en situación legal precaria pudiesen acceder a la residencia, con los beneficios que ello implica. Hubo una fuerte concentración de personas en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en las que se realizó el 83,60% de las radicaciones permanentes. Radicaciones permanentes por provincia (domicilio declarado) 60
valores en %
50 40 30 20 10
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• La Prefectura Naval Argentina, también bajo jurisdicción del Ministerio de Seguridad. Tiene poder de policía y auxiliar de la Justicia para poder proteger de manera exclusiva todas las vías navegables interiores y el mar argentino. • La Gendarmería Nacional Argentina, es una fuerza de seguridad de naturaleza militar y con carac-
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Fuente: Elaboración propia sobre la base de la DNM.
En definitiva, el rol de la DNM no solo es fundamental para el control del tránsito de personas desde y hacia el extranjero, sino que es el organismo a cargo de la política migratoria nacional.
24
EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Debido a la gran complejidad que implica el tráfico y consumo de drogas, se creó en 1989 un organismo específico: la “Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico” (SEDRONAR) (Decreto 271/89) con el objeto de “asistir al Presidente de la Nación en todo lo atinente a la programación de la fiscalización, el control y la legislación de la lucha contra el tráfico ilícito y el uso indebido de drogas, estupefacientes y psicotrópicos y en la coordinación de las políticas nacionales y su relación con la política exterior en la materia”. Desde 1989 hasta la fecha esta Secretaría ha sufrido múltiples modificaciones en su estructura organizativa y sus objetivos han sido “adecuados” en reiteradas oportunidades. Además, la SEDRONAR permaneció acéfala durante más de ocho meses, desde el 20/03/13, día de la renuncia de su entonces titular Rafael Bielsa, hasta el nombramiento de su actual titular el 29/11/13, el sacerdote D. Juan Carlos Molina, designado por Decreto PEN 2013/1314.
terísticas de fuerza intermedia, que cumple su misión y funciones en el marco de la seguridad interior, la defensa nacional y el apoyo a la política exterior de la Nación. Su misión es asumir las responsabilidades de su competencia en la zona de frontera (una franja de 100 km de ancho en la frontera terrestre y 50 km en la frontera fluvial), pasos, puentes y túneles internacionales, corredores viales internacionales, parques nacionales, lagos limítrofes y cualquier otro lugar que disponga el Poder Ejecutivo Nacional o que requiera la Justicia Federal. Actúa en la prevención y represión de delitos federales y leyes especiales (migraciones clandestinas, contrabando, narcotráfico, alteraciones del orden público, etc.).
LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Los mayores factores de riesgo en materia de tráfico ilícito de drogas orgánicas y sustancias químicas controladas se concentran en las zonas de la frontera norte del país, por ello existe mayor cantidad de dependencias y personal de Gendarmería Nacional en el límite con Bolivia y en la zona de influencia de la Triple Frontera; mientras que para el caso de drogas sintéticas el riesgo se localiza en los grandes aeropuertos, principalmente en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza, cuyo control se encuentra a cargo de la Polícía de Seguridad Aeroportuaria.
Sin perjuicio de los numerosos cambios experimentados desde su creación, la SEDRONAR mantuvo un doble objetivo: la lucha contra el narcotráfico y la prevención de la drogadicción. Sin embargo, menos de dos meses después del nombramiento actual Secretario, se modificaron nuevamente los objetivos y estructura de la SEDRONAR y esta vez el objetivo de luchar contra el narcotráfico fue extirpado de su seno. Se transfirieron a la órbita de la Secretaría de Seguridad del Ministerio de Seguridad (Decreto 48/14 del 14/01/14), “a los fines de facilitar el cumplimiento de las misiones y funciones que le competen, asegurando una más eficiente gestión y coordinación con las otras jurisdicciones nacionales y provinciales vinculadas con la materia, y posibilitando una más rápida respuesta a las demandas de la sociedad”, dado que “deviene necesario realizar la coordinación del accionar de las fuerzas de seguridad nacionales y provinciales para reducir, aún más, el tráfico ilegal de drogas y precursores químicos”, según rezan los considerandos del decreto.
Con el objetivo de combatir el tráfico ilegal, Gendarmería cuenta con una Dirección Antidrogas cuya actividad se basa en procedimientos y operativos para detectar organizaciones que trafican narcóticos. Por otra parte, desde 1997 la Gendarmería ha constituido una fuerza de tarea conjunta con la Policía de la Provincia de Salta –a instancias de la Drugs Enforcement Agency de los Estados Unidos (DEA)– denominada “Unidad Especial Antinarcóticos Norte”. Asimismo, se han integrado con la Policía de Jujuy, con la Policía Aeronáutica, la Policía Federal, la Prefectura Naval, la Dirección General de Aduanas y la fuerza especial GEO, con actuación en el aeropuerto internacional de Ezeiza.
14. Tras la renuncia de Rafael Bielsa, el cargo fue ejercido interinamente por Salvador Julio Postiglioni, hasta la designación de Juan Carlos Molina. (Ver nota diario Tiempo Argentino del 30 de noviembre de 2013, “El cura Juan Carlos Molina será el nuevo titular de la SEDRONAR”. Link: http://tiempo.infonews.com/2013/11/30/argentina-113979-el-cura-juan-carlos-molina-sera-el-nuevo-titular-de-la-sedronar.php).
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Una década al cuidado de los fondos públicos
A la fecha del presente informe, la SEDRONAR, conforme al Decreto PEN 48/14, se encuentra destinada fundamentalmente a la prevención, capacitación y asistencia por el uso indebido de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y al control de precursores y sustancias químicas utilizables para la producción de drogas ilícitas, actuando en coordinación con los restantes organismos con competencia en la lucha contra el narcotráfico. A su vez tiene a su cargo implementar un sistema de información y de alerta temprana nacional y federal, que provea información válida, confiable, suficiente y actualizada para la elaboración de Políticas Públicas; realizar estadísticas relacionadas con la materia de su competencia y planes y programas de acción para el control de precursores y sustancias químicas utilizables para la producción de drogas ilícitas, el uso indebido de sustancias lícitas o su desvío para el mercado de drogas ilícitas. Además, coordina y supervisa el funcionamiento del Registro Nacional de Precursores Químicos. Por separado, la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico, transferida desde la SEDRONAR por el Decreto 48/14 a la órbita de la Secretaría de Seguridad, mantiene los objetivos de elaborar y aplicar políticas nacionales y planificación de estrategias contra la producción, el tráfico y la comercialización de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y el control del uso indebido. Por su parte, la implementación del “Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas” (Decreto PEN 623/96) antes a cargo de la SEDRONAR, hoy se encuentra dividida entre este último organismo y la Secretaría de Seguridad a través de la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico, en lo referente a sus respectivas materias de competencia. La mayor importancia que está adquiriendo la situación del tráfico ilegal de drogas en nuestro país se refleja con claridad en la cantidad de procedimientos antidroga realizados en el transcurso de la década de 2000. Según los últimos datos disponibles, para 2009 se habían realizado 44.202 procedimientos antidroga, cifra que duplicaba los realizados durante 2000. La Argentina es el tercer país más mencionado en incautaciones de cocaína en el mundo.
26
EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Detenidos por tipo de sustancia
Cantidad de procedimientos antidroga 50.000 45.000 40.000
26%
53%
35.000 30.000
Marihuana
25.000
Cocaína
20.000
Otras drogas
15.000 10.000
20%
5.000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la SEDRONAR.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la SEDRONAR.
Sin embargo, el foco del combate contra el narcotráfico está puesto sobre el consumo más que sobre la oferta. Para 2009, el 85,70% de los detenidos fueron arrestados porque poseían drogas para consumo y solo un 14,30% correspondía a quienes las traficaban. La mayoría (53%) fue arrestada por el consumo y tráfico de marihuana; el 20% por consumo y tráfico de cocaína.
Si bien la marihuana es la principal droga ilegal incautada, se puede notar en el siguiente gráfico un incremento importante en los decomisos de cocaína. Para 2009 se había multiplicado cinco veces la cantidad de kilos de cocaína incautados respecto de 2000: de decomisar 2,3 toneladas se pasó a decomisar 12,5.
Cantidad de personas detenidas
Incautaciones 120.000
50.000
100.000 kilogramos (Kg)
60.000
40.000 30.000 20.000
80.000 60.000 40.000 20.000
10.000
0
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Detenidos por tenencia
Cannabis
Detenidos por tráfico Fuente: Elaboración propia sobre la base de la SEDRONAR.
Hojas de coca
Cocaína
Pasta base-paco
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la SEDRONAR.
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Una década al cuidado de los fondos públicos
Este aumento en el tráfico de cocaína es destacado en el Informe Mundial sobre Drogas 2013 de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, en donde Argentina figura como el tercer país proveedor de cocaína en el mundo.
Incautaciones por provincia (1999-2005) 70 60
valores en %
50 Tráfico: Países de procedencia más frecuentemente mencionados en los casos de incautación de drogas individuales, según tipo de droga (todos los medios de transporte). 2001-2012
20 10
Cannabis
Hojas de coca
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Afganistán Holanda Pakistán Laos Tayikistán Alemania Albania Reino Unido Turquía Myanmar Holanda Camboya Irán Irán India Bélgica Tailandia China Kirguistán Estados Unidos
Brasil Colombia Argentina Rep. Dominicana Venezuela Perú Jamaica Bolivia Costa Rica Holanda
30
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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Marruecos Afganistán Jamaica Holanda Sudáfrica Paraguay Ghana España Nepal Albania
Anfetaminas
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Heroína
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Ranking Cannabis Cocaína
40
Cocaína
Pasta base-paco
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la SEDRONAR.
Fuente: Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), base de datos sobre incautación de drogas individuales.
Finalmente, en cuanto a los laboratorios clandestinos, donde se procesa la droga, casi todos los descubiertos entre 2000 y 2009 estaban asociados a la fabricación de cocaína y pasta base-paco. Del total de 159 laboratorios que se descubrieron en ese período, el 67% se localizaba en la provincia de Buenos Aires, un 14% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y un 5% en Santa Fe.
El lugar donde se realizan las incautaciones varía de acuerdo al tipo de droga de que se trate, pero en líneas generales predominan las provincias del Norte que limitan con el extranjero y los grandes centros de consumo, como Buenos Aires y Córdoba. Para el caso de la marihuana, fue en Misiones donde se incautó la mayor cantidad, mientras que para el caso de la hoja de coca y la cocaína fue en Salta.
Laboratorios descubiertos por provincia (2000-2009)
3%
Esto resalta la importancia de tener fronteras seguras para evitar el ingreso de estas sustancias ilegales.
67%
Buenos Aires CABA
5% 5%
Santa Fe Jujuy
14%
Salta Córdoba Tucumán Entre Ríos La Rioja Fuente: SEDRONAR.
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Si bien la mayoría de estos centros de procesamiento son de cocaína, se destaca el descubrimiento en 2008 de un laboratorio con capacidad de fabricación de entre 200.000 y 250.000 pastillas de éxtasis y metanfetaminas en Escobar, debido a que se trató del primer hallazgo de un laboratorio destinado a elaborar droga sintética en el país.
Esta situación presentó un potencial riesgo para su utilización ilegal, por lo que el Ministerio de Salud, a través de la Resolución 1645/08, prohibió la elaboración, comercialización y uso de la efedrina, con excepción de la forma farmacéutica inyectable para el tratamiento de la hipotensión aguda. Como consecuencia de esta resolución, la cantidad importada de efedrina tuvo una abrupta caída a partir de 2009.
En la elaboración de drogas sintéticas, merece especial atención el comercio de efedrina. Si bien se utiliza en la práctica clínica para tratar la hipotensión y la congestión nasal y como estimulante del sistema nervioso central, se trata de un elemento que presenta potencial riesgo para el tráfico ilegal de drogas. Debido a su estructura química, puede servir como precursor químico para la síntesis de metanfetamina.
En síntesis Resulta claro que la protección de las fronteras y su riguroso control no solo son importantes debido a la gran cantidad de bienes y personas que circulan en las distintas aduanas, puertos y pasos fronterizos, sino porque contribuyen a la lucha contra el narcotráfico.
El comercio exterior de efedrina en la Argentina tuvo un comportamiento singular durante 2007, cuando se triplicó la cantidad de efedrina importada con respecto al año previo, procedente principalmente de la India, posicionando al país como tercer importador mundial en cantidad de estas sustancias. La industria farmacéutica argentina requiere de 10 toneladas anuales de efedrina y pseudoefedrina para la elaboración de medicamentos, pero en 2007 se importaron más de 50 toneladas, desconociéndose el destino de las 40 toneladas restantes.15
Para realizar estas actividades es necesario contar con personal capacitado, tecnología de avanzada; registros de información integrados, centralizados, sistematizados y actualizados; una normativa clara y de eficiente aplicación y una infraestructura adecuada. Además, resulta fundamental la vinculación de todos los organismos mencionados, a través de la integración e intercambio de datos y la actuación coordinada, para que conjuntamente mejore la eficiencia del control y la prevención del comercio ilegal de productos.
Importación de efedrina (valor FOB en dólares) 800
Miles de dólares
700 600 500 400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Scavage.
15. Ver nota diario La Nación del domingo 31 de agosto de 2008, “No se controla el 80% de la efedrina que se importa”. Link: http://www. lanacion.com.ar/1045048-no-se-controla-el-80-de-la-efedrina-que-se-importa
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ADUANAS Y FRONTERAS BAJO LA LUPA DE LA AGN
Son varias las auditorías realizadas durante la última década que permiten evaluar en su conjunto el desempeño del Estado en el control del tráfico ilegal desde y hacia la Argentina. La Dirección General de Aduanas está en el núcleo del análisis tanto por su rol protagónico en la materia como por la frecuencia y profundidad del análisis realizado por la AGN.
en el circuito de exportaciones durante el período julio de 2011-junio de 2012. Aprobado en 2014, el informe, basado en los casos de Santiago del Estero y General Deheza, encontró que a pesar de haberse creado recientemente, estas aduanas mostraban limitaciones tan profundas o más que aquellas establecidas desde hace muchos años.
La gestión de la aduana se audita todos los años, no solo en sus aspectos financieros sino también en la gestión de las operaciones llevadas a cabo en determinadas áreas del territorio aduanero –que se van determinando anualmente con el objetivo de ir cubriendo toda la geografía– y para verificar temas específicos, como la aplicación de tratados internacionales, la tramitación de causas judiciales y aspectos ambientales.
Por lo pronto, y comenzando desde la perspectiva organizacional, se advirtió que la aduana de Santiago del Estero no había creado ninguna sección o departamento tal como prevé la Disposición 414/12. Además, operó hasta agosto de 2012 sin código de registro, hasta ese entonces utilizó el correspondiente a la aduana de Tucumán.
La Dirección Nacional de Migraciones es otro organismo clave por su poder de policía migratoria en los pasos de frontera, y su gestión fue auditada en 2010 para verificar las operatorias de admisión de extranjeros y controles de migración.
En 2014 se aprobó un informe de la AGN sobre nuevas aduanas en Santiago del Estero y General Deheza. A pesar de su reciente creación, presentaban limitaciones y debilidades tan profundas o más que otras aduanas más antiguas.
La AGN también ha auditado otros organismos que cumplen un rol complementario en el control del tráfico o tránsito ilegal, como la Gendarmería Nacional, la Policía de Seguridad Aeroportuaria y –más específicamente en materia de narcotráfico–, la Secretaría para la Programación de la Prevención de la Drogadicción y el Control del Narcotráfico (SEDRONAR).
La aduana de Santiago del Estero fue habilitada para controlar tanto la zona operativa localizada en La Banda como los 137.000 km2 que conforman su jurisdicción para el caso de las operaciones de cargas de exportación en planta. Sin embargo, se la dotó de solo dos agentes guardas/verificadores para controlar todas las operaciones de estos puntos, uno de los cuales debe estar en la zona operativa de forma permanente. Sumado al hecho de que no se contaba con cámaras ni vigilancia permanente en los puntos de entrada y salida al momento del relevamiento, la capacidad de supervisión se ve limitada de forma importante.
1. AUDITORÍAS SOBRE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS - Aduanas de creación reciente en Santiago del Estero y General Deheza, Córdoba (Resolución AGN 30/14)
En la Aduana de General Deheza se relevó que –a excepción de la zona de Villa María– los puntos operativos no contaban con personal aduanero permanente.
Se auditaron los procedimientos y la normativa aplicable para la creación de nuevas aduanas y los controles realizados
En cuanto al registro y control de precintos, ninguna de las dos aduanas nuevas tenía sus procesos incorporados al Siste-
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ma Aduanero María. Por otra parte, los precintos utilizados no contaban con las medidas de seguridad necesarias para su manipulación.
Tanto las operaciones de exportación llevadas a cabo en la Aduana de Santiago del Estero, principalmente de carbón vegetal, como sus destinos son considerados de alto riesgo para el narcotráfico. A pesar de ello, no fue dotada con suficientes elementos para llevar a cabo el control necesario.
Las aduanas no contaban con ningún depósito habilitado para mercadería secuestrada. Tampoco se obtuvo evidencia alguna de registro de muestras extraídas en el período auditado, lo que podría ser una consecuencia directa de la inexistencia de espacio físico para su conservación e inspección.
En Santiago del Estero hay un único perro antidroga, y en General Deheza hay dos (uno próximo a la baja y otro en proceso de adaptación). Además, en el SIM no hay un campo de registro para este tipo de controles.
Se observaron otras debilidades en la verificación de mercaderías por la aduana de Santiago del Estero, entre ellas, la inexistencia de normativa específica para la detección de estupefacientes y de medidas a adoptar una vez efectuada la detección. Tampoco disponía de los medios necesarios para controlar operaciones de exportación de carbón vegetal, considerado en las propias normas aduaneras una “operación de alto riesgo para el narcotráfico”.
En materia de balanzas, se advirtió la ausencia de aplicativo para emitir alarmas automáticas al vencimiento de las habilitaciones. En Santiago del Estero no se emite tícket de pesaje. En ninguna zona operativa de la aduana de Santiago del Estero hay circuito cerrado de TV, en General Deheza la cobertura es insuficiente y no hay procedimientos regulares de control de las imágenes registradas.
La DGA circuló un e-mail específico sobre tareas de control vinculadas al “riesgo del narcotráfico” reproducido en el informe de auditoría según el cual “se deberán intensificar los controles, mediante la utilización de brigadas de fondeo, escáneres, canes antinarcóticos y tecnología no intrusiva disponible cuando la mercadería sea no habitual, estacional o de difícil control, por ejemplo, carbón, madera, mercadería refrigerada, frutas, maquinarias, tubos, concentrados de cítricos, cueros, mercaderías en fardos, etc. y que el destino sea Europa y África –especialmente España, Portugal, Países Bajos, Italia, Sudáfrica y Nigeria”. La mayor parte de las mercaderías que cursan por la Aduana de Santiago del Estero encuadran en esta descripción; no solo eso sino que –según consta en la misma nota– la localidad está incluida en el “mapa de ruta y zona de riesgo”.
También se detectó falta de vehículos en Santiago del Estero, condiciones generales deficientes en la Zona Operativa Aduanera La Banda, que aún no había sido habilitada como Zona Primaria Aduanera; inexistencia de procedimientos para los controles no intrusivos y deficiencias de registro al respecto. En materia legal se señalan varias deficiencias, partiendo de la ausencia de una sección Sumarios en la estructura organizacional. En General Deheza, el personal para realizar las tareas relacionadas con sumarios resultaba insuficiente y en Santiago del Estero ni siquiera había sido asignado.
Hay también debilidades en la documentación, sea en los “sobres contenedores”, incompletos, sea en las muestras de documentación respaldatoria por faltantes. Las aduanas relevadas no contaban con escáneres asignados de manera permanente al control no intrusivo de las mercaderías.
Por otra parte, la información sobre denuncias y sumarios no estaba incorporada al sistema informático y se detectaron diversos defectos en el procesamiento de expedientes contenciosos, expedientes de habilitación de depósitos fiscales y expedientes de habilitación de empresas que
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orgánicos e inorgánicos, lo cual podría limitar en algunos casos su capacidad para detectar estupefacientes. • El registro de los procedimientos efectuados con perros antidrogas no queda registrada en el SIM o no existe un método de registro uniforme. • Existen otras debilidades de control en el uso de las alertas por vencimiento de plazos de habilitación de balanzas fiscales, la toma de conocimiento de arribo de buques, la normativa para el back up de imágenes de control por circuito cerrado de TV. • Falta de cámaras de frío para control de mercadería refrigerada. • Debilidad en materia legal, incluyendo el seguimiento de denuncias. • Carencias de personal para tareas de control. En Campana
consolidan su mercadería en planta. Los Administradores de las Aduanas relevadas realizaron comentarios relacionados con la insuficiente dotación de personal. - Aduanas en los puertos de Buenos Aires, Campana y San Lorenzo (Resolución AGN 117/13) El informe evaluó los circuitos y procedimientos aplicados para el control de operaciones de exportación y exhibe la amplia gama de observaciones que se reiteran una y otra vez en todo el territorio nacional.
La auditoría de 2013 sobre los tres puertos más importantes de la Argentina contiene las mismas críticas de principios de la década: inadecuada infraestructura, falta de equipamiento y de personal, obsolescencia informática y debilidades procesales.
• Debilidades de normativa de control y falta de realización periódica de controles físicos de stock: • Aduana domiciliaria SIDERCA SAIC: no se lleva a cabo ningún tipo de procedimiento de control físico de stock y no se tiene acceso al software que utiliza la empresa para conocer el movimiento de mercaderías, control de stock y de embarque a los buques. Asimismo, no se efectúan controles sobre estos aspectos. • Aduana en Factoría TOYOTA SA: el control de mercadería en stock sólo se efectúa por medio de consultas al SIM, sin realizar controles físicos para corroborar que la información ingresada a este sistema concuerde con la mercadería realmente almacenada. • Puntos operativos de ingreso y egreso sin supervisión aduanera u operación remota. • No existen criterios o normativa para seleccionar los buques a ser controlados mediante la realización de fondeos. • Sistema manual de registro de precintos por falta de integración al SIM. • Vacío normativo sobre procesos de verificación y plazos de despacho de mercadería en distintos puntos de la jurisdicción aduanera.
A modo de síntesis se citan las siguientes: En Buenos Aires • Falta de controles físicos periódicos del inventario de contenedores. • Rutinas no sistematizadas para la autorización de embarque e incumplimiento de plazos de su registro posterior en el sistema. • Falta de normativa interna tanto para regular las acciones a seguir en un proceso de verificación, una vez detectada la presencia de estupefacientes, como para el registro de extracciones de muestras en el SIM y para la verificación del valor de las mercaderías exportadas. • Criterios ad hoc para los procedimientos de control no intrusivo por medio de escáneres, con un software que presenta limitaciones y sin ingreso de los resultados en el SIM. Asimismo, ninguna de las terminales cuenta con escáneres cuyo software permita diferenciar entre elementos
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
• El SIM no emite alertas automáticas de vencimientos de las importaciones temporales vinculadas con procesos de exportación posterior. • Debilidades del sistema informático para el control del funcionamiento de los depósitos habilitados y disposición de las mercaderías en situación de rezago. • Escasos medios disponibles para controles no intrusivos. Sólo existe un escáner disponible en la Terminal Zárate. • No ingresan al SIM los controles con perros antidroga ni existe una normativa con los pasos que debe seguir el personal en caso de detectar estupefacientes. • No hay alertas automáticas para vencimiento de habilitaciones fiscales de balanzas. • No hay normativa para la toma de conocimiento del arribo de buques, tampoco sobre el back up de imágenes de controles por circuito cerrado de TV. • Debilidades en la verificación de precios de referencia, en procedimientos legales, defectos formales en los procedimientos sumariales, demoras en el trámite de denuncias y en su seguimiento, entre otras. En San Lorenzo • No hay criterios para seleccionar operaciones de control mediante fondeos o con el sistema draft survey. • Registros manuales y falta de precintos en dispositivos de extracción de muestras. • No se pudieron verificar antecedentes sobre calibrado de tanques fiscales y líneas de embarque para medición. Registro manual de mediciones donde interviene el control aduanero. No se confeccionan las planillas de la normativa. • Anormalidades en los procedimientos de extracción y control de muestras. • Se dispone de una sola embarcación, que no es apropiada para el control de calado de buques. • No se cuenta con un sistema informático para controlar las operaciones por vía fluvial en el marco de la Ley de Hidrovía Paraguay-Paraná. • Debilidades en materia de procedimientos legales, sumarios, en el tratamiento de expedientes en los plazos sumariales, inactividad procesal, etc. Los informes de auditoría señalan diversas irregularidades en los precintados de carga.
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Todas las aduanas tienen en común una ausencia casi total de procedimientos para detectar estupefacientes, a pesar de lo sensibles que son en esta materia las exportaciones a granel como las que se realizan mayormente desde los puertos auditados.
Hay una ausencia casi total de procedimientos, personal capacitado y equipamiento adecuado para detectar estupefacientes en los puertos de Buenos Aires, Campana y San Lorenzo. En las aclaraciones previas, el informe de la AGN explica: “En determinadas cargas a granel, como el carbón, deben incrementarse las acciones relacionadas con la detección de estupefacientes, las cuales implican intensificar las tareas de verificación, como así también merecen una especial atención por parte de los guardas, quienes deben cambiar de canal aquellas cargas que les resulten sospechosas (…) En general, los estupefacientes son escondidos en mercaderías que presentan características especiales para dificultar la detección, por lo que las tareas de control conllevan un esfuerzo significativo y deberían ser llevadas a cabo por agentes debidamente capacitados”. Sin embargo, no solo no se han intensificado las tareas de control sino que hay una ausencia total de equipamiento para realizar controles no intrusivos (escáneres, fibroscopios, medidores de densidad, perros con sus correspondientes guías, sondas de fibra óptica, etc.). Como lo demuestran las declaraciones de los propios jefes de aduana del Puerto de Buenos Aires (ver recuadro), se está lejos de lograr el adecuado ambiente de control cuando los escasos escáneres a disposición no permiten diferenciar sustancias orgánicas de sustancias inorgánicas, lo que limita su capacidad para detectar estupefacientes.
Los perros entrenados son la forma más eficiente para detectar narcóticos.
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También en el Puerto de Campana, el Administrador de División expresó que consideraba “indispensable la utilización de todo elemento no intrusivo de control, entre ellos el escáner. Por el tipo de operatoria en la jurisdicción es necesario contar primordialmente con escáneres para controlar contenedores y/o camiones con caga suelta. En la actualidad contamos con 1 (una) sola unidad de este tipo.”
Imposibilidad de detectar estupefacientes en el Puerto de Buenos Aires. Declaraciones de los jefes de sección. (Resolución AGN 117/13). Jefe de la Sección Terminal I, II y III “Los radiólogos que operan en los distintos escáneres del Puerto de Buenos Aires manifestaron en reiteradas ocasiones que los equipos ‘...no diferencian entre materiales orgánicos de inorgánicos...’, es decir que la posibilidad de detectar estupefacientes está directamente relacionada con la capacidad de análisis de la imagen espectográfica que realiza el operador de equipo”.
- Aduanas aeroportuarias de Ezeiza, Córdoba y Mendoza (Resolución AGN 96/13) Esta auditoría, referida al control del circuito de importaciones, régimen de equipaje y prestadores de servicios postales (courrier) que cursan por vía aérea en las aduanas de Ezeiza, Córdoba y Mendoza, encontró grandes debilidades en los controles aeroportuarios.
“Como primera medida se cree importante enfocarse en los traslados de carga consolidada de exportación a Terminal Portuaria. En este punto esta Jefatura entiende que existe un ‘cono de sombra’ desde el egreso de la carga de exportación consolidada en un depósito fiscal hasta su arribo a la Terminal Portuaria”.
Ezeiza, Córdoba y Mendoza reciben el 97% de las importaciones por vía aérea. El último informe de la AGN sobre estas tres aduanas detectó grandes debilidades en la inspección de las aeronaves que arriban y los controles de pasajeros y equipaje.
Jefe de la Sección Terminal IV “…los escáneres de las Secciones Terminales Aduaneras no diferencian sustancias orgánicas de las inorgánicas, si bien su utilización como control no intrusivo es disuasivo, no detecta estupefacientes...”.
A través de estas tres aduanas se produce el 97% de los movimientos de importación vía aérea y tan solo a Ezeiza en 2010 arribaron 20.000 vuelos, con más de cuatro millones de personas. Entre las observaciones formuladas sobre controles en aeronaves, pistas y perímetro se destacan:
Jefa de la Sección Terminal V “La unidad escáner con la que contamos no diferencia sustancias orgánicas de inorgánicas, por ende no detecta estupefacientes, la imagen espectográfica refleja una imagen homogénea de la carga…”.
• Debilidad en la inspección de las aeronaves que arriban y en los controles de pista (supervisión de la descarga de la bodega y el descenso de pasajeros). • No se realizan procedimientos para conocer los planes de vuelo e inspeccionar arribos, por lo que es difícil ponderar el riesgo que implica cada aeronave en función de su origen y escalas realizadas.
Jefe de la Sección Terminal Sud “(el equipo) no resulta suficiente, dado el caudal de la operatoria. (…) no detecta estupefacientes…”.
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• Los controles a los pasajeros y al equipaje, importantes para evitar el ingreso de bienes prohibidos o no declarados, son difíciles de realizar en los tres aeropuertos debido a la escasez de personal y de medios destinados a esta tarea (especialmente escáneres). • No hay suficientes perros entrenados para las tareas de detección de drogas y divisas. • Los depósitos de equipaje secuestrado en Ezeiza no cumplen con las condiciones mínimas de seguridad, son propensos a inundarse y están saturados. • No se cubre la totalidad de los aeropuertos a través de un circuito cerrado de televisión (exceptuando Mendoza) y no todos los sectores de control tienen acceso. • No hay suficientes vehículos para controlar el perímetro de la zona primaria aduanera. Los equipos informáticos a disposición de los agentes aduaneros para las tareas de control son escasos y están desactualizados. • El exceso de franquicia (en el momento de la auditoría era de USD300) se liquida de forma manual para los productos adquiridos en el exterior, lo que podría generar errores de cálculo. No hay personal suficiente para las distintas funciones de control. • El control y registro del ingreso/egreso vehicular que realiza la Aduana es deficiente. Algunas tareas descansan en la vigilancia de empresas privadas o de la Policía de Seguridad Aeroportuaria.
Controles en el Régimen de Courrier • La única que los cumple es Ezeiza, que tiene solo tres depósitos, uno operado por la empresa DHL, otro por FEDEX y el tercero por otras 16 empresas. No hay personal suficiente para el control de los bultos, tarea que se realiza tras haber sido abiertos e intervenidos por las empresas de Courrier. Se escanean sólo algunas encomiendas, elegidas con un criterio ad hoc sin estar incorporado al SIM. Control de mercaderías ingresadas por Régimen General • La Aduana de Ezeiza no cuenta con información detallada sobre la mercadería existente en la Bodega de Importación, que almacena todo bien que ingresa al país por medio del Régimen General, ni se realizan en forma sistemática procedimientos de control de stock. • Hay gran cantidad de mercadería de rezago sin aforar ni verificar y cuando ingresa al Depósito de Rezagos y Secuestro no se efectúan controles por escáneres ni por otros medios no intrusivos. Controles en los depósitos francos • En Ezeiza, los movimientos de las mercaderías almacenadas en los distintos depósito francos se asientan en formularios que no se ingresan a ningún sistema informático de la AFIP. La Aduana no ha implementado un aplicativo para registrar el stock de las mercaderías almacenadas en estos depósitos.
Correo Argentino • En Córdoba, no tienen escáner para el control de las encomiendas o para determinar el valor de la mercadería no existen sistemas de consulta ni base de datos de productos cursados con anterioridad, recurren sólo a consultas en páginas web. • El depósito que utiliza la Aduana de Córdoba en la sede del Correo Argentino no está habilitado como depósito fiscal.
En suma, si bien hay controles y procedimientos para los equipajes y bultos que pasan por los aeropuertos (Ezeiza, Córdoba y Mendoza), además de depósitos y controles al Correo y courriers privados, en la práctica resultan deficientes en todos sus aspectos. Es escaso el personal disponible y tanto el equipamiento como la infraestructura son inadecuados.
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Las decisiones quedan libradas al arbitrio de los funcionarios intervinientes, lo que puede significar que casos análogos se traten de maneras diferentes (por ejemplo, para la mercadería de ingreso temporario). Además, se detectaron varios vacíos de control, como en el ingreso y egreso de vehículos en la zona portuaria y sus depósitos o en el control de la mercadería en depósitos, o en el seguimiento del movimiento de personas y bultos por circuito cerrado de televisión.
También se encontraron débiles las “contraverificaciones” del sistema de medición de calado y sondaje de tanques. Los operativos se registran manualmente de manera insuficiente y las verificaciones son insignificantes respecto del total cargado.
- Aduanas de San Lorenzo, Rosario y Bahía Blanca (Resolución AGN 84/12)
En cuanto a la liquidación de derechos de exportación, se observó que una cantidad significativa de cargos a los exportadores impugnados estaba pendiente de resolución.
Había retrasos en la recepción de los análisis de muestras, pero no se dispone de un aplicativo para el seguimiento.
Este informe, referido al control del circuito de exportaciones, demuestra que en la Aduana de Bahía Blanca había sumarios contenciosos sin resolver por denuncias de subfacturación en operaciones realizadas por exportadores a empresas vinculadas. En la Aduana San Lorenzo, Santa Fe, estaba aún sin resolver un informe sobre casos similares que databa de 2008 y obraba en la División Fiscalización de Operaciones Aduaneras de la Dirección Regional Rosario.
La inexistencia de medios adecuados para verificar peso y valor de la mercadería implica un riesgo de pérdida de divisas para la Argentina. En cuanto al equipamiento, advertimos algo repetido: importantes carencias de vehículos, ausencia de escáneres, precintos no confiables y severas deficiencias en el control de inventarios.
Las demoras procesales son crónicas, tanto para la apertura de un sumario al recibir una denuncia como en la resolución del caso una vez completado el primer trámite.
En lo que hace a la zona primaria aduanera, en la Aduana de Rosario las condiciones de resguardo de la mercadería y de los operadores ante las inclemencias del tiempo son inadecuadas, mientras que en la Aduana de Bahía Blanca la zona primaria aduanera no tenía alambre perimetral debido a que está pendiente una redefinición del área. Por otra parte, no hay medios de control de gestión mediante imágenes a distancia.
En un punto clave de la defensa del interés nacional, los controles de pesos de exportación, las balanzas carecían de registros informáticos, las constancias de pesada no se archivaban en el “sobre contenedor” y no se conciliaba la cantidad embarcada por pesada con los correspondientes despachos. Todo esto de por sí constituye una falla grave, pero adquiere mayor relevancia cuando se tienen en cuenta las necesidades coyunturales de contar con divisas en la Argentina y las importantes regulaciones sobre los valores, la cotización de la moneda extranjera de aplicación y los aportes de retenciones.
Sobre el equipamiento informático, advertimos de modo general una vez más su carencia y la falta de respuestas satisfactorias a los requerimientos. El SIM –ya criticado en todas las auditorías anteriores– no resulta amigable para el usuario, carece de flexibilidad en las rutinas de carga de datos, no posibilita consultas específicas ni modificar los parámetros de consulta, no registra automáticamente las pesadas, no efec-
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túa cierres automáticos y no emite alertas de vencimiento de plazos. Se observan además fallas en la carga de información de cierres de operaciones.
comercializado se destacan de la operatoria normal. Incluyen a los operadores registrados dentro de los regímenes especiales de Aduanas Domiciliarias o Aduanas Factorías17.
En otro punto crítico, la base de todo en definitiva, como es el personal y la normativa al respecto, faltan manuales de procedimiento aprobados; la dotación de personal y los programas de capacitación son insuficientes; se asigna de manera indebida personal a la sección Resguardo, que requiere habilidades específicas; los elementos de seguridad para los trabajos en las terminales portuarias son insuficientes.
Para el control de este tipo de operadores hay una unidad especializada dentro de la DGA, el “Departamento de Grandes Operadores”, dependiente de la Subdirección de Control Aduanero. Principales observaciones del informe: • El Departamento de Grandes Operadores no ha implementado un sistema de información centralizado. • No existe normativa específica para definir el perfil del contribuyente como gran operador aduanero. • No hay un manual aprobado que regule integralmente las operatorias dentro de los regímenes de Aduana Domiciliaria y de Aduana Factoría. • Fiscalizaciones realizadas por el Departamento de Grandes Operadores: el porcentaje es poco significativo (uno por mil en 2009) respecto del total de operaciones de los grandes operadores. • Coordinación entre las distintas áreas de fiscalización de la AFIP: el Departamento de Grandes Operadores informa que no realizó fiscalizaciones conjuntas con la Dirección General Impositiva. • Los sistemas de inventario utilizados por operadores de las aduanas domiciliarias y factorías relevadas no fueron homologados por la DGA tal como lo establece la normativa. La información que proveen es limitada, lo que dificulta las tareas de conciliación. • No hay normativa sobre el tratamiento de las diferencias de inventario (el Departamento de Grandes Operadores informó que otras áreas de la Aduana estaban trabajando para dar respuesta a esta cuestión). • No se obtuvo evidencia de la realización de procedimientos de control de inventarios físicos en las Aduanas Factorías y Domiciliarias. Asimismo no se ha tenido constancia de la toma de muestras, a los efectos de verificar la existencia de modificaciones en los materiales
En los sumarios se verificó inactividad procesal, demoras en la tramitación y defectos de carácter formal, como la falta de foliatura de las piezas procesales incorporadas a los expedientes. En la Aduana de Bahía Blanca se relevó un cúmulo significativo de denuncias sin que se hubiera abierto el sumario contencioso, y el archivo de expedientes no reúne las condiciones de higiene y seguridad requeridas por la normativa para mantener la documentación.
Los grandes operadores son aquellos que más aportan al fisco o que mayores volúmenes manejan en el comercio exterior. A pesar de su importancia, solo una de cada mil operaciones fue fiscalizada por la aduana en el año auditado, y no se llevó a cabo ningún control de inventarios en las aduanas domiciliarias o factorías. - Aduanas de Buenos Aires, Campana y Córdoba (Resolución AGN 76/12) Este informe, con tareas de campo en 2009 y aprobado en 2012, se refiere a la gestión y procedimientos aplicados para el control del circuito de importaciones de Grandes Operadores en las aduanas de Buenos Aires, Campana y Córdoba. El universo de los llamados “grandes operadores” está constituido por aquellos que por su significación fiscal y volumen
17. El Régimen de Aduanas Domiciliarias (Resolución AFIP 596/99, modificada por Resolución AFIP 800/00) permite a las empresas adheridas liberar las mercaderías que ingresen o egresen de sus depósitos debidamente habilitados. En tanto que el Régimen de Aduana Factoría (Decreto Poder Ejecutivo Nacional 688 de 2002, reglamentado por la AFIP y la Secretaría de Industria –Resolución conjunta 14/2003) simplifica y amplía la admisión temporaria de mercadería permitiendo a las empresas adheridas reexportar sin tributar hasta completar las operaciones.
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constitutivos, para proceder a actualizar las respectivas clasificaciones arancelarias. • No se realizan verificaciones relacionadas con el origen de las mercaderías dentro del marco preferencial automotor entre Argentina y Brasil –Régimen Aduanas Factorías. En caso de controversias, las verificaciones las realiza la Secretaría de Industria y Comercio. Cabe destacar que el origen de las mercaderías (partes, conjuntos y subconjuntos) es un control fundamental de la posición arancelaria. • Se verificó la existencia de dificultades en materia de valuación y clasificación arancelaria, para la tributación en los casos que proceda, sobre todo en situaciones entre empresas vinculadas. • En el sistema informático empleado por la DGA hay operaciones de importación temporal bajo el Régimen de Aduanas Factorías que están vencidas en materia de plazos y no canceladas. Tampoco se ha implementado un procedimiento automático de seguimiento de sobrantes y faltantes de mercaderías, por lo cual se acumulan diferencias de inventario con saldos vencidos de antigua data sin estar debidamente conciliados. • El sistema informático utilizado en las aduanas relevadas no cuenta con respuestas adecuadas para facilitar las tareas operativas y de control. • Procedimientos para cancelar operaciones de destinación de importación con sobrantes o faltantes: no habían sido puestos en funcionamiento en Aduanas Factorías al momento de las tareas de campo. • Inconvenientes en la aplicación del Régimen de Depositarios Fieles. • El Departamento de Grandes Operadores manifiesta carencias de personal. • Se observaron incumplimientos a la normativa vigente y otras falencias en las condiciones de algunos depósitos fiscales. • Porcentajes de selectividad: no se advierte la aplicación uniforme de los parámetros para definir la selectividad. • Se detectaron incumplimientos de la normativa de Aduanas Domiciliarias y Aduanas Factorías al momento de la
adhesión y actualización de las empresas a los regímenes. • La documentación respaldatoria de operaciones relevadas en la muestra mostró diversas falencias, incluyendo falta de integridad, según lo informado en las aduanas Metropolitana, Ezeiza, Campana y Córdoba. - Áreas de Control Integrado coordinadas conjuntamente con países vecinos en los pasos Iguazú-Foz de Iguazú, Paso de los Libres-Uruguayana, y diversos puntos de frontera Argentina-Chile (Resoluciones AGN 95/11 y 48/12) Otro tipo de auditorías son las efectuadas en las denominadas “Áreas de Control Integrado” (ACI), donde intervienen distintos organismos y en coordinación con los del respectivo país limítrofe. Esta temática se aborda en varios informes. Uno de ellos es el aprobado por Resolución 95/11 sobre “Procedimientos aplicados en el control aduanero de importaciones en las Aduanas de Paso de los Libres e Iguazú y sobre la operatoria en funcionamiento en las Áreas de Control Integrado (ACI) de los pasos Iguazú-Foz de Iguazú y Paso de los Libres-Uruguayana”. Las observaciones de carácter general son: • En ningún paso fronterizo auditado se observó la puesta en marcha integral del ACI, tal como fuera pactado por los Organismos de Coordinación Mixta. Aún subsisten grandes dificultades para la integración de sistemas informáticos y de infraestructura. • Los retrasos en los planes de obras, de abastecimiento energético y de comunicaciones son acompañados de diferencias de criterio o de desinteligencias de coordinación entre las partes para la implementación de un ACI en todas sus manifestaciones (pasajeros, equipaje, cargas, controles migratorios y sanitarios). Por Resolución AGN 48/12 se aprobó un informe de auditoría de gestión sobre la implementación de las Áreas de Control Integrado (ACI) en la frontera argentino-chilena.
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De los 74 pasos fronterizos que nuestro país tiene en común con Chile, 33 están habilitados para el tránsito de vehículos particulares y de transporte, aunque 7 de ellos concentran el 86% del tránsito: Cristo Redentor (Mendoza); Cardenal Samoré (Neuquén); Integración Austral (Santa Cruz); Dorotea-Mina 1 (Santa Cruz); San Sebastián (Tierra del Fuego); Pino Hachado (Neuquén) y Paso de Jama (Jujuy). En 1997 se suscribió el Tratado sobre Controles Integrados de Frontera (ratificado por Ley 25.229/00).
La gran distancia respecto de los centros de consumo, las desventajosas condiciones naturales y la escasa población de Tierra del Fuego justificaron el establecimiento de un Área Aduanera Especial en Ushuaia y en Río Grande. Este régimen permitió la radicación de varias empresas industriales y la explotación de los recursos naturales de la zona, a la vez que impactó en el crecimiento poblacional. Los beneficios del Área Aduanera Especial consisten en una exención generalizada de impuestos y otros estímulos aduaneros en tanto se acredite que el origen de los bienes es Tierra del Fuego (cuando el bien ha sido producido íntegramente o ha sufrido una transformación sustancial en la zona ). La finalización de este régimen estaba prevista para 2013 pero el Poder Ejecutivo Nacional extendió el plazo hasta el 31 de diciembre de 2023 (Decreto 1234/07).
Las auditorías sobre Áreas de Control Integrado mostraron que en ningún paso fronterizo auditado se observó que se las hubiera puesto en marcha de manera integral. En el control de frontera del lado argentino intervienen Cancillería y Ministerio de Interior, además de la Aduana, el SENASA y la Secretaría de Transporte.
La AGN auditó las aduanas de Río Grande y Ushuaia y sus resultados fueron volcados en el informe de la Resolución AGN 5/10, donde se pueden consultar con detalle todas las observaciones realizadas.
Primeramente se observó que el único paso de frontera con Chile que cuenta con ACI es el Paso Cristo Redentor, de la provincia de Mendoza, aplicado al tránsito de vehículos particulares y de transporte de pasajeros hacia y desde el país vecino. También se implementó en dicho paso un ACI en Uspallata para los vehículos de carga que cruzan a Chile, no así para los que regresan, de manera que el control de carga no es integrado.
Esta auditoría resultó de interés especial debido a las operaciones de importación y exportación de gas que allí se realizan y los grandes volúmenes que se manejan. Se constató que algunas operaciones de importación/exportación de gas y petróleo presentaban inconsistencias en la información y no eran subsanadas, ya que el SIM no permitía registrar una declaración Post Embarque (que regulariza en el SIM las cantidades realmente embarcadas), por lo cual la destinación quedaba en estado “Salida” y no “Cancelada”. También había inconvenientes en el registro de las salidas en tránsito de las exportaciones del Área Aduanera Especial que se realizan por el Territorio Continental Nacional a través de la vía gasoducto.
Por otra parte se señaló en el informe una sobrecarga de tareas en Argentina bajo jurisdicción de la Gendarmería Nacional como organismo responsable de la seguridad en el ACI Sistema Cristo Redentor y en sus vías de acceso, puesto que coordina todos los organismos de control fronterizo y de apoyo que brindan servicio en el lugar por delegación de la Secretaría del Interior. - Área Aduanera Especial - División Aduana Río Grande y División Aduana Ushuaia (Resolución AGN 5/10)
En el caso particular de la Aduana de Río Grande, se realizó una inspección en el Puesto de Medición 1 (PM1) de la
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empresa Transportadora Gas del Sur (TGS), que mide las exportaciones de gas al Territorio Continental Nacional a través del gasoducto que lo une al Área Aduanera Especial. Se registraron graves problemas para la medición de las exportaciones. No hay evidencia de certificación INTI con respecto al estado y calibración del instrumental ni del software de medición. Los procedimientos se realizaban de manera remota desde una oficina de TGS, ubicada en Río Grande.
Bandurria o “Las Gaviotas”, en territorio chileno, siendo la autoridad de aplicación para validar la operatoria la del país vecino. Esto no está en consonancia con lo que indica el artículo 1 del Código Aduanero argentino (Ley 22.415): “las disposiciones de este Código rigen en todo el ámbito terrestre, acuático y aéreo sometido a la soberanía de la Nación Argentina, así como también en los enclaves constituidos a su favor”.
La normativa AFIP para la medición de gas (RG 588/99) estaba desactualizada, ya que cuantificaba la operatoria de gas natural en kilocalorías, mientras que las exportaciones lo hacían en metros cúbicos. En la documentación aduanera no había constancias fehacientes de las mediciones realizadas, ni de las conversiones, ni papeles de trabajo que sustentasen los valores declarados y conformados en las destinaciones. Ello redunda en limitaciones en cuanto a la fiscalización de las precisiones del instrumental de medición, y no están contempladas metodologías más actuales de tipo electrónico.
Por los serios problemas de medición y desactualización de las normas de regulación para el transporte de hidrocarburos, las aduanas auditadas declaraban que se exportaba a Chile solamente propano y butano, cuando en realidad se estaban exportando además otros gases de mayores valores, como el etano y la gasolina natural, sin que se cobrase por ellos. Este hallazgo de auditoría tuvo gran repercusión y luego de las tareas de campo realizadas entre marzo y agosto de 2008, se decidió aumentar el valor imponible en la exportación de gas, el cual se duplicó al cabo de dos meses: pasó de U$S7,79 el millón de BTU (unidad de medida para la exportación del gas) en abril de 2008 a U$S15,58 el millón de BTU para junio del mismo año. Este aumento tuvo repercusiones en el lado chileno, donde la principal distribuidora de gas de ese país, Metrogas, interrumpió su relación comercial con el consorcio Aguada Pichada (Total Austral, Pan American Energy y Wintershall Energía) y TGN18.
Luego de que la AGN detectó problemas de medición y normas desactualizadas para el transporte de hidrocarburos, desde el Área Aduanera Especial de Tierra del Fuego se duplicó el valor de referencia de exportación de gas a Chile. A su vez, se verificó que los Agentes de Transporte Aduanero que operan gasoductos para el transporte de gas natural no cumplen con la normativa de la AFIP: los contratos de exportación de gas a Chile están convenidos bajo la condición DAF – “delivered at frontier”, entregado en frontera–, mientras que el punto de salida del ducto debería ser la frontera argentina, donde no hay puesto.
- Hidrovía Paraguay-Paraná: aduanas de San Lorenzo, Rosario, San Nicolás y San Pedro (Resolución AGN 16/08) La escasez de recursos, tanto humanos como técnicos, la falta de equipamiento básico y la infraestructura inadecuada se reiteran al momento de controlar las aduanas de la Hidrovía Paraguay-Paraná, un circuito clave para el tráfico fluvial y marítimo de Argentina, Paraguay y Bolivia.
La capacitación de los agentes encargados de ejercer los controles de medición son insuficientes e inapropiados, y los puestos de medición se encuentran únicamente en San Sebastián, a 45 km de la frontera, y en el paraje denominado
Para el análisis de los circuitos de exportación, importación y sumarios vinculados en ese corredor fluvial, la AGN inspeccionó –en una muestra representativa– las aduanas de San
18. Ver “Demanda chilena por envíos de gas”, La Nación, 12/06/10. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1274140-demanda-chilena-porenvios-de-gas.
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Lorenzo, Rosario, San Nicolás y San Pedro. Los hallazgos se reiteran insistentemente: insuficiencia edilicia, con instalaciones que no cumplen normas de seguridad e higiene; carencia de depósitos, de personal capacitado y de balanzas; un sistema informático ineficaz; tratamiento irregular de los expedientes y las sanciones; inconsistencias en papeles de respaldo y deficiencias informáticas sobre mercadería secuestrada e inventarios.
La falta de coordinación entre las aduanas de Argentina y los otros países firmantes del tratado de la Hidrovía Paraguay-Paraná imposibilita realizar controles de rutina sobre la mercadería transportada por embarcaciones. Se advierte la falta de coordinación y acuerdos bilaterales para lograr un tratamiento adecuado de la circulación de los barcos despachados por países firmantes del tratado de la hidrovía (Bolivia, Paraguay, Brasil y Uruguay, además de la Argentina), puesto que el tránsito de mercaderías es libre y no hay normativa sobre intervención aduanera ni regulación del transporte, del precintado de contenedores, etc. De este modo, la Aduana solo puede intervenir en esos casos mediante actuación judicial o en delitos in fraganti (como el que se transcribe en el recuadro “Piratería fluvial”, pág. siguiente). El organismo no posee lanchas u otras naves rápidas, por lo que para el seguimiento del tráfico o el abordaje de las naves debe solicitar apoyo de Prefectura, que no está siempre disponible. Así, es frecuente advertir la pérdida de barcazas que se derivan por arroyos y cursos menores.
El escáner de contenedores en la terminal Exolgan en Dock Sud, es un préstamo de Estados Unidos para controlar la carga marítima destinada a ese país.
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Piratería fluvial: cuando la realidad se parece a la ficción El buque paraguayo Aramí estaba anclado en el río Paraná esa madrugada del 1° de noviembre de 2006. Había arribado forzosamente a la rada sur del puerto de San Nicolás por un desperfecto mecánico que le impedía, desde hacía veinte días, continuar el camino que había iniciado en Montevideo, Uruguay. En el horizonte se divisaba otro barco; el Luchando Voy se acercaba sigiloso. Al alcanzar su presa, los tripulantes lo abordaron, vulneraron los contenedores con sopletes y se fugaron con la mercadería robada.
les se destaca un sumario referido a actividades ilícitas en la aduana de San Nicolás donde se incluyen los hechos que están detrás del relato anterior. El informe concluye que lo ocurrido en San Nicolás ejemplifica la observación 4.1.1: “el control aduanero sobre los tránsitos exterior-interior en las embarcaciones que circulan a través de la Hidrovía Paraná-Paraguay resulta ineficiente”. Del análisis del expediente se desprenden los siguientes puntos que reafirman dicha observación:
La Prefectura Naval divisó la bengala lanzada por los tripulantes del buque paraguayo en señal de auxilio y al poco tiempo fueron detenidos 17 piratas del río, incluyendo el dueño del Luchando Voy, oriundo de la localidad cercana de San Pedro.
- La mercadería no iba acompañada de la debida documentación de respaldo: el Manifiesto Internacional de Cargas – Declaración de Tránsito Aduanero. - La diferencia entre la mercadería declarada por el agente de transporte aduanero y la efectivamente transportada por el buque permite visualizar la intencionalidad de ingresarlas de modo irregular. - Los contenedores estaban estibados “boca con boca”, lo que impide la verificación de precintos. - Los precintos estaban colocados de manera irregular. - Los contenedores no habían sido debidamente controlados, su numeración no estaba homologada y esta irregularidad ya figuraba asentada en el sistema informático de ingresos previos del buque. - Escasa o nula colaboración de las aduanas de los países que integran la hidrovía en materia de ilícitos (la solicitud de información realizada por la DGA en noviembre de 2006 a las aduanas de Uruguay y Paraguay no había sido respondida a la fecha de cierre de tareas de campo de la AGN, febrero de 2007). - La intervención aduanera ocurre como resultado de un caso fortuito de abordaje delictivo y no de la acción aduanera regular de control.
Hasta aquí, el relato contiene elementos que parecen extraídos de una novela de Emilio Salgari, pero lo que sigue configura una puesta en escena de cinematografía contemporánea. Cuando los agentes contaron la mercadería que llevaba el barco sampedrino, descubrieron que faltaba más de la mitad del botín. Entonces empezaron a rastrillar la zona por tierra y aire hasta que hallaron, en Entre Ríos, el resto del cargamento. La mercadería, valuada en $1.600.000, fue encontrada en las Islas de las Lechiguanas, en el extremo sur de la provincia. ¿Cómo había sido el operativo? ¿Hubo dos barcos pirata? La investigación judicial determinó que el buque paraguayo había ingresado a la Argentina mercadería que no figuraba en los comprobantes de embarque, es decir, que parte de la carga robada era de contrabando. El informe de la Resolución AGN 16/08 sobre circuitos de importación y exportación en la hidrovía Paraná-Paraguay contiene el análisis de causas penales de 2005, entre las cua
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Se detectó una escasa intervención antidroga en las aduanas de fronteras, con pocos canes entrenados para tal fin y falencias de infraestructura, un ejercicio limitado de las funciones de control según las normas existentes (en particular el contrabando bajo la forma de tráfico fronterizo19), falencias de control en el uso de pasos fronterizos no habilitados, faltantes o errores en documentación y en los sobres contenedores de los expedientes, débil ambiente de control, lugares de guarda inadecuados, depósitos colapsados y ausencia de manuales de procedimiento.
- Aduanas de frontera en Paso de los Libres, Mendoza, Clorinda, Pocitos y Concordia (Resolución AGN 199/07) Uno de los análisis más elocuentes se encuentra en el informe realizado por la AGN sobre las operaciones de importación y exportación en aduanas de frontera –tomadas en una muestra de casos gravitantes con los cinco países limítrofes–: Paso de los Libres, Mendoza, Clorinda, Pocitos y Concordia. Son de gran significación por sí mismas las de Paso de los Libres, por donde circula el mayor tráfico desde y hacia Brasil, y la de Mendoza –frontera con Chile.
En la aduana de Paso de los Libres –por donde ingresan más de mil camiones diarios– no se realiza seguimiento satelital de los vehículos en tránsito, no se registran los datos de las empresas que consignan la carga ni hay constancia de que se realicen verificaciones físicas.
En todas las aduanas inspeccionadas se observó una dotación de personal inadecuada tanto en cantidad como en las capacidades para realizar las tareas necesarias, lo cual ya había sido observado en auditorías anteriores. También se constataron dificultades en el sistema de capacitación, a pesar de la mejoría y los esfuerzos realizados.
Aduana de Paso de los Libres, Corrientes.
Hay retrasos en la implementación de un sistema informático integral para controlar el funcionamiento operativo. El Sistema Informático María (SIM) no permite liquidar servicios fuera del horario regular o solicitados especialmente por el despachante ni tampoco realiza la sumatoria de las operaciones, ya sea por movimiento o por valores, lo que dificulta la verificación y el control de la mercadería.
En esta aduana, adonde llegan más de mil camiones diarios, se observó un desorden generalizado y carencias severas de infraestructura. El centro de frontera donde opera la aduana pertenece al Ministerio de Interior y es necesario reemplazarlo. El control de exportaciones al interior de Brasil se realiza del otro lado de la frontera, en un puesto aduanero de infraestructura moderna y completa. Del lado argentino, el centro de operaciones es deficiente, con caminos de tierra, congestión de tránsito, balanzas inutilizadas, sin cámaras frigoríficas ni sistemas de monitoreo de video. Las exportaciones a Uruguayana, Brasil, se cursan en un puesto aduanero de frontera ubicado en la periferia de la zona aduanera primaria, que no tiene techo, ni alambrado perimetral completo, ni fosa para control de vehículos.
El SIM tampoco ha implementado un sistema de seguimiento de la circulación de camiones entre las fronteras, lo cual implica que circula una gran cantidad de vehículos sin control informático. La escasez de recursos es una constante observada en todas estas aduanas. Disponen de muy pocos medios para controlar los tránsitos internacionales; por ejemplo, no hay un dispositivo satelital, lo que facilita la desaparición de camiones mediante ilícitos. En un vasto espacio terrestre y fluvial de alto riesgo, no contar con los medios adecuados facilita el contrabando.
La suma de un inadecuado parque informático e insuficiente personal genera una situación favorable para el robo de camiones o su mercadería, que suele estar en tránsito aduanero internacional sin nacionalizar e ingresa como contrabando.
19. El régimen de tráfico fronterizo (consumo de lugareños) prevé desgravación de impuestos para la salida de mercaderías (exportación) con un máximo US$150 y para el ingreso (importación) un máximo US$50.
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Las falencias humanas e informáticas se combinan con inadecuados procedimientos de registro y control, lo que a su vez dificulta el rastreo de los perpetradores, o la posibilidad de verificar las denuncias de robo contra un adecuado registro aduanero. La AGN detectó específicamente que no hay seguimiento de camiones, se instruyen solo sumarios de prevención (que además no están informatizados), no se dejan asentados los exportadores e importadores que consignan la carga, no hay constancia de verificaciones físicas realizadas, no hay coordinación en línea con el Registro Nacional de Propiedad Automotor (RNPA) para el control vehicular de frontera ni control de la mercadería asignada a las aduanas domiciliarias (aquellas que el importador de insumos posee en su propia planta sujeta a control).
personas, vendedores ambulantes y taxis indocumentados provenientes del Paraguay. El tráfico vecinal fronterizo es libre, lo cual facilita el contrabando “hormiga” de uno y de otro lado. Para detección de drogas, cuenta con un único perro entrenado. Es inadecuado el seguimiento y control del transporte, sin enlace con el RNPA para verificación de patentes, ni seguimiento satelital de camiones o de barcas sobre el río Paraguay. El depósito de mercadería secuestrada, donde hay desde camiones y vehículos off road hasta autos de alta gama, está en condiciones precarias de conservación y custodia.
A pesar de que Clorinda es una “zona caliente” para el tráfico de drogas, allí reina el caos y la aduana no cuenta con ningún medio aéreo o acuático para vigilar su amplia frontera con Paraguay.
La falta de recursos termina de configurar una situación favorable al contrabando, con zonas de resguardo que carecen de escáneres para el control no intrusivo de las cargas, inexistencia de un software capaz de detectar drogas y en algunos lugares clave –como la frontera sobre el río Uruguay– la Aduana no dispone de lanchas o helicópteros, y su depósito de secuestros está emplazado en una zona inundable. Estos casos ejemplifican las situaciones más críticas, que se reiteran en gran medida en todas las otras aduanas.
En absoluto contraste, las instalaciones para el control de exportaciones del lado paraguayo –a 25 km de la frontera, en Puerto Falcón, Chacói– están en excelentes condiciones operativas e informáticas. Aduana de Pocitos.
Aduana de Clorinda.
Está en la frontera con Bolivia, con importante comercio de hidrocarburos, pero no hay software para controlar los oleoductos y gasoductos que los transportan. La única refinería del Norte argentino, REFINOR, no tiene tanque fiscal. La empresa realiza importaciones temporales de crudo para luego reexportar fueloil a Paraguay y gasoil a Bolivia, y coloca el resto del destilado en el mercado interno (como importación neta). El saldo de operaciones es administrado por personal de la misma empresa, lo que por no constituir un control independiente no resulta confiable, más allá de la honestidad de quien lo asuma. El INTA homologó el puente de medición de la planta de destilación en Campo Durán, pero no así el software, de modo que es imposible conocer el contenido que circula por el conducto a Bolivia.
La AGN observó debilidad tanto en materia edilicia como en medios de control, en particular en la zona operativa de esta “frontera caliente” para el contrabando de drogas y mercaderías sensibles. La aduana no cuenta con ningún medio acuático o aéreo para vigilar su amplia frontera. Del lado del río Pilcomayo el cruce es fácil, al punto que en un paraje cercano denominado “Kilómetro 9” se observa que los camiones grandes alijan a otros más chicos para pasar con estos a depósitos precarios, habilitados localmente, a la vera del riacho fronterizo, de cruce sencillo y rápido. El puesto en el puente internacional San Ignacio de Loyola, a 5 km de la ciudad de Clorinda y dependiente de su aduana, es altamente inseguro y caótico. Allí se confunden cargas y
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Hay otras debilidades de infraestructura en la zona primaria aduanera, que no tiene asfalto ni tinglado, ni escáneres para control de equipaje ni de camiones. No se puede realizar un control por muestreo de los camiones ingresados de Bolivia porque sus precintos no están homologados, de manera que hay que verificarlos uno por uno, lo cual crea una sobrecarga de tareas.
En toda el área que atiende la aduana mendocina, caracterizada por largos caminos de montaña, no se cuenta con helicóptero para emergencias o monitoreo. Se observaron también los mismos problemas que en otras localidades: inadecuada dotación de personal, carencia de escáneres de control camionero o de contenedores y de busters20(para búsqueda en camiones vacíos o “en lastre”), además de caídas del SIM por el efecto de las inclemencias climáticas sobre las conexiones por satélite, ausencia de intercambio de información con el país vecino (en este caso, Chile), carencia de información en línea con el RNPA para control vehicular, entre otras.
En cuanto al accionar de la Gendarmería, se observó un amplio control sobre la Ruta Provincial 34, mientras que los puestos en caminos secundarios y sendas a lo largo de más de 100 km de frontera seca fueron levantados, lo que da lugar a zonas que carecen de todo tipo de supervisión.
Aduana de Concordia.
Los agentes de la AGN constataron que el tráfico vecinal fronterizo a través de la Pasarela de la Fraternidad permite un contrabando a pequeña escala u “hormiga” por individuos que cargan mercadería hacia uno y otro lado sin reconocer fronteras. Los “bagayeros” han conformado un sindicato que corta el puente en Salvador Mazza del lado argentino y en San José de Pocitos del lado boliviano para enfrentar cualquier intento de controlar el tráfico fronterizo.
Se repiten los mismos problemas: la infraestructura es inadecuada y la escasez de medios fundamentales para el control aduanero es notoria. No hay lanchas, ni control satelital, ni perros antidroga, ni escáneres para equipajes o carga en camiones, y la zona primaria aduanera de Salto Grande no cuenta con cerco perimetral. El personal es escaso y no hay coordinación con Uruguay, a pesar de compartir el espacio físico aduanero. El depósito de secuestros no tiene un sistema de control adecuado ni medidas de seguridad apropiadas, hay falencias en los controles de los servicios extraordinarios (se llevan en planillas manuales), no se aplican criterios de selectividad o matriz de riesgo para la mercadería secuestrada y no se cuenta –como en toda la frontera– con conexión en línea con el RNPA para el control de vehículos.
Aduana de Mendoza. Se implementaron algunas mejoras mientras se llevaban a cabo las auditorías, pero la situación volvió a su estado caótico cuando una orden judicial los obligó a abandonar el edificio ocupado en Uspallata, con el consecuente colapso del puesto Libertadores, ubicado en zona chilena con operación aduanera conjunta.
- Terminales y depósitos en las Aduanas de Buenos Aires y San Lorenzo y Zona Franca de la Plata (Resolución AGN 10/05)
Ninguna de las aduanas auditadas tiene conexión en línea con el Registro Nacional de Propiedad Automotor, lo que imposibilita controlar las patentes de vehículos que cruzan la frontera.
Esta auditoría, realizada en la primera mitad de la década, muestra una gran cantidad de deficiencias en el control de Aduana en zonas francas, terminales y depósitos, muchas de las cuales continuaron apareciendo en forma reiterada en informes posteriores en diversas localidades. Entre ellas se destacan la dispersión y confusión de normas vigentes; la
En el control de importaciones de Punta de Vacas no hay balanza, excepto cuando la presta Vialidad Nacional.
20.
Los “busters” que parecían estar en camino deben ser previamente analizados y autorizados por la Comisión Nacional de Energía Atómica.
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inadecuada dotación, capacitación y asignación de tareas del personal; la inexistencia de sistemas eficaces o completos para el control de inventarios y mercadería de rezago; y la falta de elementos de medición, verificación y seguridad.
seguridad violada, equipos de música, películas, rollos de film fotográfico, relojes, y otras de similares características, la mayoría de escaso volumen e importante valor. En el recorrido del predio se observaron varias fallas en materia de seguridad, que ayudan a componer el cuadro antes descripto, en particular, la falta de monitoreo por cámara para control de movimientos o de riesgos, la existencia de agujeros en alguna de las paredes, y diversas insuficiencias en materia de electricidad o prevención de fuego (alarmas fuera de funcionamiento u obsoletas, motores con cables pelados, etc.). Por otra parte, el personal aduanero no estaba presente las 24 horas ni fines de semana o feriados, a pesar de que los procedimientos de secuestro que realizan las fuerzas aprehensoras se producen a cualquier hora del día o la noche y que el traspaso de la mercadería al personal dependiente de la Aduana se debe dar en diferido. Finalmente, se constató insuficiente resguardo con respecto a edificios linderos, no pertenecientes a la Aduana, sino a un Laboratorio privado y a la Policía Federal.
Dos situaciones llaman particular atención al leer este informe; la primera con respecto a depósitos fiscales prácticamente abandonados a su suerte en el barrio porteño de Barracas, y la segunda con referencia a la ausencia de control sobre operaciones de grandes empresas en la mayor aduana exportadora de la Argentina, ubicada en el Puerto de San Lorenzo. Depósito Zepita, Ciudad de Buenos Aires. Se trata de un conjunto de depósitos fiscales pertenecientes a la Aduana, que estaba ubicado en la calle Zepita 3102/3138 de la Ciudad de Buenos Aires. Allí, la auditoría verificó que de los 12 edificios comprendidos en el predio, 7 no contaban con inventario, a pesar de estar sobrecargado con mercadería secuestrada.
En el marco de las deficiencias mencionadas, las últimas dos transferencias de jefatura de la Sección Secuestros, operadas con fecha 19 de setiembre de 2002 y el 17 octubre de 2003, se efectuaron sin acto administrativo en el cual se reflejara el estado de Inventario de mercaderías en depósito a la fecha del traspaso y estado de los expedientes.
En el ingreso del predio, la plazoleta destinada a la descarga de mercaderías a depositar era utilizada para resguardar vehículos secuestrados, nacionales e importados, y otros productos como ser tambores de pinturas y de aceites. La plazoleta está cubierta por un tinglado que no alcanza a proteger las mercaderías en su totalidad; en el caso de los automóviles, se observaron faltantes de autopartes o piezas y algunos en estado de abandono.
Todas estas circunstancias demuestran un deterioro y una vulnerabilidad tales que no solamente producen efectos sobre el control de los inventarios, sino, eventualmente, contingencias expresadas en demandas contra el Estado por la responsabilidad emergente de la custodia. De hecho, en diciembre de 2004 desaparecieron 20 contenedores (el caso se conoció mediáticamente como “Aduana paralela”), hecho tras el cual la DGA dispuso suspensiones e inició sumarios a los funcionarios y personal involucrados.
Se verificó también la existencia de depósitos con mercadería con ausencia de identificación por Acta Lote y desordenada, con cajas apiladas derrumbadas por el paso del tiempo y la falta de un sistema adecuado de estibaje. En el depósito N° 9 se detectó una sustancial cantidad de cajas vacías pero estibadas como si estuviera el contenido en ellas. En algunos casos estaban violadas (abiertas y rotas) y en otros con el número de Acta Lote destruido. Por la descripción de las cajas vacías podría tratarse de perfumes, discos rígidos de computadoras, procesadores para computadoras, teléfonos celulares, equipaje no acompañado, abierto y con la faja de
Grandes operadores de exportación, San Lorenzo. El informe registró irregularidades en la operatoria de exportación de dos grandes empresas que operan desde San Lorenzo, con escaso control de las autoridades aduaneras.
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Minera Alumbrera tiene un puerto privado concesionado por veinte años, renovable por diez más. Desde allí exporta todo el producido de su yacimiento minero. Los concentrados de minerales (fundamentalmente, cobre, oro y plata) son de composición variable y requieren de análisis sofisticados sobre las muestras de partida para determinarla. La empresa se beneficiaba de la resolución de la AFIP 281/98, que la eximía de sujetarse a muestreos previos sistemáticos, y que además le permitía exportar a valores provisorios y tener hasta un año para informar los valores definitivos una vez realizados los análisis en destino. Sin embargo, en los casos en que la DGA extrajo muestras, se observaron diferencias en los análisis de composición del exportador y del importador. Otra empresa, la cerealera Cargill, estaba bajo investigación judicial cuando se realizaron las tareas de campo del informe 10/05 por supuesta triangulación de exportaciones a través de Uruguay. Tras reiterados casos, la denuncia regional llegó a la Subdirección de Aduanas del Interior y se encontraba en curso al cierre del informe. Se esperaba que la operación tuviera efectos no solamente en materia de recaudación impositiva y/o aduanera, sino también en el plano de la nacionalización de las divisas. La AGN induce mejoras para evitar la fuga de divisas El informe de la Resolución AGN 10/05 puso de manifiesto la ineficacia en los controles sobre las exportaciones de Minera Alumbrera, uno de los principales yacimientos metalíferos del mundo que se explota a cielo abierto.Un informe posterior, aprobado por Resolución AGN 16/08, mostró las siguientes acciones llevadas a cabo por la AFIP para solucionar las observaciones formuladas por la AGN: • Los análisis de muestras se realizan en el país. • Se constituyó una sede aduanera permanente en la terminal portuaria, la que efectúa controles físicos de las cantidades exportadas por medio de balanzas debidamente habilitadas. • Se produjeron modificaciones en la determinación de tributos aduaneros referidos a la exportación de concentrado de minerales, debiendo las firmas involucradas –entre ellas, Minera Alumbrera– tributar derechos de exportación de acuerdo a la normativa vigente. Antes exportaban a arancel cero.
El Puerto de San Lorenzo concentra la mayor cantidad de exportaciones argentinas.
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La AGN comprobó que la PSA no cuenta con los recursos humanos necesarios para realizar las tareas. El personal destinado en Aeroparque y Ezeiza difiere de las cantidades mínimas establecidas en los protocolos y directivas. A pesar de esa escasez de recursos que limita su accionar y su presencia efectiva, la Resolución 1285/11 del Ministerio de Seguridad dispuso el despliegue de la PSA en la Terminal de Ómnibus de Retiro de la Ciudad de Buenos Aires, extensión de la competencia que agrava esa situación de carencia.
2. AUDITORÍAS SOBRE OTROS ORGANISMOS RELEVANTES PARA EL CONTROL DEL TRÁFICO ILEGAL
POLICÍA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA
El depósito aduanero en zona aeroportuaria más importante del país, localizado en Ezeiza y administrado por la empresa Terminal de Cargas Argentina S.A. no es controlado de manera regular y permanente por la PSA, organismo que tiene delegada esa función y que no cuenta con recursos materiales y humanos suficientes para cumplir con su misión.
- Resolución AGN 219/13 Diversas tareas de control aeroportuario de pasajeros y su equipaje “acompañado”, así como de depósitos aduaneros en zona de las estaciones aéreas, son compartidas o delegadas en la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA), creada en sustitución de la anterior policía aeronáutica. La AGN auditó el servicio de seguridad aeroportuaria en todas sus facetas, que de un modo u otro se vinculan con el tráfico aduanero, incluido, claro está, el control de personas.
El organismo auditado no está en condiciones de ejercer un control efectivo sobre el ingreso de mercaderías de contrabando en el depósito de Ezeiza, sector donde expresamente la Aduana le cede esas funciones.
El director de la Policía de Seguridad Aeroportuaria admitió durante la auditoría que la falta de recursos hacía “ fácticamente imposible el adecuado y acabado cumplimiento de la totalidad de las misiones y funciones asignadas a la institución”.
Por otra parte, el control que realiza la PSA sobre la presencia de narcóticos se concentra principalmente en los vuelos de salida del país y a partir de 2011 se profundizó la inspección de despachos de correo y courrier. Pero el riesgo de que haya narcóticos se incrementa por su eventual ingreso o salida en la carga de importación o exportación, y esta solo es controlada mediante intervenciones preventivas extraordinarias, dispuestas de manera aleatoria. Solo existía una iniciativa a nivel de proyecto para remediar el problema.
En el informe aprobado por Resolución AGN 219/13, la AGN formuló importantes observaciones que ponen de relieve lo que la propia PSA reconoce: su extrema debilidad para ejercer el control de ese tráfico aduanero. En palabras de su Director, la situación de la PSA en cuanto a “…personal, medios técnicos e infraestructura edilicia..., hace que resulte fácticamente imposible el adecuado y acabado cumplimiento de la totalidad de las misiones y funciones asignadas a la institución en la Ley 26.102…” (febrero de 2011). De hecho, la PSA no tiene presencia regular en 14 de los 53 aeropuertos nacionales.
Hasta comienzos de 2011, la PSA no controlaba los vuelos no regulares (privados) en forma ordinaria o de rutina, lo cual se hizo evidente luego de que un vuelo privado salido del aeródromo de Morón arribara a España tras realizar una escala en Ezeiza sin haber sido inspeccionado. Allí, la nave fue abordada por la policía local, que incautó una impor-
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tante carga de cocaína y detuvo a sus tripulantes, en lo que se denominó “el caso Juliá”.
análisis de riesgo, pero no se advirtieron mejoras de fondo ni una mayor integración de información. • Persisten las debilidades en los controles y la escasez de personal en Ezeiza. • No hay un registro integral o base de datos. • Luego de la reunión del Comité de Seguridad y el consecuente dictado de la Resolución 175/11-MS, del 14 de abril de 2011, las acciones del organismo relevadas por la auditoría no permitían apreciar una modificación significativa.
Con motivo de ese suceso se convocó al Comité Nacional de Seguridad Aeroportuaria (Ley 26.102), con la presidencia del titular del Ministerio de Seguridad, y se labró un acta de la reunión, que dejó en claro que había serios problemas: más de 900 aeropuertos, más de 500 lugares aptos para el despegue de aeronaves y alrededor de 280 aeródromos habilitados por la ANAC –en ese universo, la PSA solo tiene despliegue en 39 aeropuertos–; por un vacío legal, no es obligatorio comunicar a la PSA vuelos no regulares; negligencia de los controles aduaneros y sanitarios de esos vuelos, y falta de un adecuado flujo de información entre los distintos organismos responsables. Se acordó intensificar los controles y mejorar la coordinación interna.
Las acciones llevadas a cabo por la PSA para el control del narcotráfico se perciben en el hallazgo de estupefacientes en el despacho por vía aérea (correo y courrier) y en menor medida en casos de ingesta de cápsulas con estupefacientes (detectados en el preembarque de Ezeiza). La AGN no advirtió elementos que demuestren integración entre las actividades preventivas y las actividades de inteligencia que orienten las inspecciones en los preembarques.
Hasta el 2011, la PSA no realizaba controles de rutina sobre los aviones privados, situación que saltó a la vista cuando un vuelo procedente del aeropuerto de Morón llegó a Barajas, donde fue inspeccionado por la policía española, que incautó una enorme carga de cocaína.
En 2011, el Ministerio de Seguridad dictó una resolución para el control de la aviación privada. Sin embargo, luego de su implementación, la AGN no detectó mejoras sustanciales en los procedimientos y observó que 14 aeropuertos permanecían libres de inspección.
Luego del incidente de Morón, el Ministerio de Seguridad aprobó un Procedimiento Normalizado para el Control de la Aviación Comercial No Regular y de la Aviación General en el ámbito jurisdiccional de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (Resolución 175/11). Una vez puesto en vigencia, la AGN relevó el control de los vuelos no regulares en el aeropuerto de Ezeiza, con los siguientes resultados:
De la muestra de hechos relevantes vinculados con delitos contra la propiedad, la mayoría se vincula con el robo o hurto de equipaje. De acuerdo a los sumarios preventivos obtenidos, en el 70% de los casos seleccionados no logró individualizar un sospechoso.
• El espectro de inspección de la PSA no se amplió, es decir, los controles se aplican en los mismos 39 aeropuertos que antes, los otros 14 permanecen sin cubrir. • El control de los vuelos no regulares se implementó en cumplimiento de la Resolución 175/11 y se hizo un
En cuanto a la participación de personal aeroportuario en la comisión de delitos, desde 2005 hasta mayo de 2012, los imputados que pertenecen a la comunidad aeroportuaria representan el 8,17% del total de imputados y entre ellos se encuentra personal de la PSA, personal de seguridad privada
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–sujeto al control de la PSA–; personal de Intercargo (empresa perteneciente al Estado Nacional prestadora de servicios de rampa). Aun luego de que un empleado aeroportuario es imputado por la comisión de un delito, permanece en su puesto de trabajo mientras dura el trámite judicial, es decir, meses o años.
La asignación de gendarmes a la Provincia de Buenos Aires para realizar tareas fuera de su ámbito de acción ha resultado en menor presencia de fuerzas de seguridad en las fronteras. En materia de lucha contra el narcotráfico, la Gendarmería concentra sus actividades en la Dirección Centro Antidrogas. La principal fuente de información son las escuchas telefónicas realizadas por la Secretaría de Inteligencia del Estado y remitidas a la Dirección para su análisis. A instancias de la Drugs Enforcement Agency de los Estados Unidos (DEA), desde 1997 la Gendarmería ha constituido una fuerza de tarea conjunta con la Policía de la Provincia de Salta denominada “Unidad Especial Antinarcóticos Norte”.
GENDARMERÍA NACIONAL ARGENTINA - Resolución AGN 030/06 La Gendarmería contaba con 17.700 hombres al cierre de las tareas de campo de la auditoría, en septiembre de 2004. La concentración de dependencias y recursos humanos en la frontera con Bolivia y en la zona de influencia de la Triple Frontera explicaba la importancia de esas zonas – “fronteras calientes”– en comparación con la frontera austral, que no revestía mayores riesgos desde el punto de vista de la seguridad.
También se ha integrado con la Policía de Jujuy, con la Policía Aeronáutica, la Policía Federal, la Prefectura Naval, la Administración Nacional de Aduana y la fuerza especial GEO, con actuación en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza. Estas unidades completan el operativo antidrogas. La Dirección tiene equipamiento informático propio con software para relacionar datos (números de teléfono, personas, automóviles, oportunidades en que cruzó la frontera, etc.), cedido por la DEA.
Desde 2003, la Gendarmería ha sido convocada para ejercer tareas de seguridad pública en el conurbano bonaerense, lo que no se corresponde con su misión y zona de influencia específicas, y para lo cual fue necesario desplazar personal de las fronteras21. No se ha obtenido evidencia de que la Gendarmería utilice estadísticas para evaluar resultados, corregir desvíos o reprogramar las actividades.
Dado el volumen de consumo de drogas en los lugares de destino –Europa y Estados Unidos–, es necesario almacenar grandes cantidades del producto ilegal allí remitido. La exportación a granel, que es la más usual en la Argentina, se adecua bien a este requisito y debe ser controlada especialmente.
Las adquisiciones relacionadas con sistemas informáticos y de telecomunicaciones constituyen el rubro más significativo de las contrataciones de Gendarmería y no han sido incluidas en los respectivos planes anuales de compras. En algunos casos, la adquisición fue abonada por Gendarmería pero no se verifica implementación alguna. Por ejemplo, se contrató a la empresa Bull S.A. para actualizar el sistema de antecedentes de Gendarmería. La tarea involucró el desarrollo, implementación y puesta en marcha del Sistema de Antecedentes de Gendarmería (SAG), su interconexión con el SIM de la Aduana y con el sistema de localización automática de vehículos de la Gendarmería. El servicio fue abonado en su totalidad pero no se implementó porque el software desarrollado requería de equipamiento y licencias que la Gendarmería no tenía al momento de efectuar esa contratación.
21.
Sin embargo, la Gendarmería carece de tecnología adecuada, como por ejemplo escáneres capaces de detectar hasta niveles muy bajos de los gases que emiten los narcóticos. La Gendarmería solo trabaja con perros entrenados para detectar marihuana y cocaína. Por otra parte, se constató que algunos objetivos de control están excluidos de la competencia de Gendarmería, sustentados en regímenes particulares que podrían estar amparando el tráfico a granel, a saber:
En abril de 2014 también fue convocada para control de narcotráfico en la ciudad de Rosario.
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
• Mercadería en tránsito (en contenedores y camiones), que ingresa al país transitoriamente • Embarques punto a punto • Corredores y depósitos francos (como el que tiene Bolivia en Rosario) • Personas y vehículos con inmunidad diplomática • Personas y vehículos con inmunidad parlamentaria • Zona primaria aduanera (responsabilidad de Administración Nacional de Aduana) • Vías férreas (Policía Federal) • Aeropuertos y aeródromos (Policía Aeronáutica) • Puertos y vías navegables (Prefectura Naval)
Prevención de la Drogadicción, b) Lucha contra el Narcotráfico, y c) Cooperación Internacional. El informe Resolución AGN 4/09 tuvo por objeto la gestión de la SEDRONAR a fin de evaluar el grado de alcance de sus objetivos correspondiente al período 2005 hasta el primer trimestre de 2007. Particularmente se analizó el grado de cumplimiento del Decreto 623/96 en lo relativo a: • Elaboración y aprobación del Plan en cumplimiento de lo establecido en el artículo 2° del Decreto 623/96 (Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas). • Conformación del acuerdo interestadual marco con las provincias, según lo dispuesto por el artículo 5º del Decreto 623/96 (acuerdo interestadual marco para coordinar las actividades relativas a la determinación de un diagnóstico de la situación provincial y regional y de los factores sociales concurrentes). • Cumplimiento de estrategias y acciones a su cargo. • Articulación de las acciones con las fuerzas de seguridad nacionales y provinciales y con otros organismos nacionales y demás jurisdicciones provinciales y municipales. • Evaluación del Plan.
SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE LA DROGADICCIÓN Y LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO (SEDRONAR) - Resolución AGN 4/09 La SEDRONAR fue creada por Decreto 271 del 17/07/89. Desde ese momento hasta la fecha, esta Secretaría ha sufrido múltiples modificaciones en su estructura organizativa, sus objetivos han sido “adecuados” en reiteradas oportunidades y ha permanecido acéfala por un periodo prolongado.
El informe de la AGN aprobado por Resolución 4/09 da cuenta de la inacción del organismo y advierte que el alcance de la auditoría se vio limitado por falta de suministro de información.
En 1996, el Poder Ejecutivo encomendó a la SEDRONAR mediante Decreto 623/96, la elaboración y aprobación del “Plan Federal de Prevención Integral de la Drogadependencia y de Control del Tráfico Ilícito de Drogas”, el que tendría carácter plurianual y se actualizaría anualmente. Este Decreto permanece hoy vigente. A tal fin, se estableció que se constituirían los respectivos grupos de trabajo interministeriales, un sistema de información permanente que posibilitase cumplimentar los acuerdos y convenios internacionales, un acuerdo interestadual con las provincias para coordinar las actividades relativas a la determinación de un diagnóstico de la situación provincial y regional. En definitiva la SEDRONAR según el Decreto 623/96 debía proponer medidas que posibilitasen la coordinación de políticas nacionales y provinciales en las siguientes materias: a)
Durante la auditoría en la SEDRONAR se detectó una falta total de colaboración de la Prefectura Naval, la Policía Federal y el Ministerio de Interior, que no suministraron ninguno de los datos solicitados sobre acciones en la lucha del tráfico ilícito de drogas. La SEDRONAR señaló –y el informe de la AGN lo rescata– que “los mayores factores de riesgo en materia de tráfico ilícito de drogas orgánicas y sustancias químicas controladas
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• No había coordinación entre Nación, provincias y municipios. Más aún, 11 provincias –incluyendo la Ciudad de Buenos Aires– no contaban con Planes Provinciales de Drogas. • Al no contar con una ley de orden público de aprobación del Plan Nacional Antidrogas, la colaboración de las provincias con la SEDRONAR se vuelve voluntaria y no obligatoria. Esto implica también una falta de coordinación interministerial para articular estrategias y realizar evaluaciones conjuntas. En particular se observó una desarticulación con el Ministerio de Interior, ya que las fuerzas de seguridad de su dependencia no participaban en los planes de capacitación en materia de tráfico de drogas y delitos conexos, ni tampoco informaban sobre procedimientos por infracción a la Ley de Estupefacientes al Sistema Federal de Información, cuya responsabilidad se encuentra dentro del ámbito de la SEDRONAR.
se concentran en las zonas de la frontera norte del país, y en el caso de las drogas sintéticas, en los grandes aeropuertos, principalmente en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza”. Si a las falencias en los controles fronterizos y en las fuerzas de seguridad que ya mencionamos les sumamos la acefalía prolongada de la SEDRONAR (remediada recién a fines de 2013), se puede concluir que el narcotráfico en la Argentina no tiene tope de crecimiento mientras no se subsanen las fallas detectadas. Ni la Prefectura Naval Argentina ni la Policía Federal Argentina presentaron los datos solicitados, relativos a sus acciones en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas –cantidad de procedimientos, sustancias incautadas y secuestros efectuados entre 2002 y el final del período auditado (2007)– y a los convenios firmados con fuerzas de países limítrofes vinculados al control sobre tráfico de drogas. Esos datos se solicitaron también al Ministerio del Interior, que tampoco brindó la información.
La auditoría de la AGN en 2009 determinó que la SEDRONAR no cumplía con ninguna de las funciones que dieron lugar a su creación, ni en la prevención de la drogadependencia ni en el control del tráfico ilícito de drogas.
De todos modos, la AGN pudo auditar aspectos relativos a la gestión interna del organismo y concluyó que la SEDRONAR no se erigió como un instrumento eficaz para enfrentar el problema de las drogas a nivel nacional por varios motivos, en particular:
• El Registro Nacional de Precursores Químicos22 dependiente de la SEDRONAR, no puede supervisar adecuadamente el manejo de sustancias químicas susceptibles de ser desviadas para la elaboración ilícita de estupefacientes y psicotrópicos por falencias en el registro del uso, producción, exportación e importación de los precursores (ausencia de una base de datos integrada, falta de registración de movimientos informados por las empresas, falta de personal y problemas burocráticos para acceder al presupuesto necesario para realizar las inspecciones).
• Más que el requerido Plan Nacional contra las Drogas, había una serie de acciones que la SEDRONAR debía realizar, pero no estaban definidas las estrategias, acciones y metas de otros organismos nacionales, ni provincias y municipios que son los responsables directos de la ejecución de la mayoría de las acciones preventivas en materia de drogadependencia. • No se habían fijado metas, medios ni resultados según requería el Decreto 623/96. • Resultaba imposible evaluar el alcance de los objetivos debido a la ausencia de metas. • El presupuesto y los recursos humanos resultaban insuficientes para realizar actividades y controles esenciales.
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
3. AUDITORÍAS SOBRE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES
- Gestión de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) en la “admisión de extranjeros” y en el “control migratorio” (Resolución AGN 222/10) En términos organizativos, no se han obtenido evidencias de un funcionamiento integrado entre la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) y las delegaciones ni existen señales de que la Sede Central practique un monitoreo o seguimiento de las operaciones efectuadas en el interior del país. El control migratorio básico se realiza en los pasos habilitados verificando el pasaporte o documento equivalente de identidad. En el área Metropolitana23, el control lo hace la DNM; en el resto del país, Gendarmería Nacional ejerce un rol preponderante.
A pesar de que un sistema informático integrado resulta imprescindible para el control migratorio, solo 42 de los 224 pasos de frontera habilitados contaban con esta herramienta. Todo el sistema descansa en la comparación entre los documentos presentados por los migrantes y una base de datos elaborada por la DNM y actualizada por el Área de Gestión Única de Movimientos y Aptitud Migratoria (AGUMAM) –principalmente a partir de requerimientos judiciales–, como así también de Interpol, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social o de otras reparticiones públicas, para conocer el paradero de personas. AGUMAM remite las novedades a Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía Federal, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Interpol, SIDE, DNM y Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Gran parte del tránsito fronterizo en el paso Salvador Mazza-Yacuíba ocurre sin que se realice identificación de las personas.
22. La Ley 26.045 promulgada el 6/7/05 creó en el ámbito de la SEDRONAR el Registro Nacional de Precursores Químicos, previsto en el artículo 44 de la Ley 23.737. 23. Abarca Aeropuerto Ezeiza, Aeropuerto San Fernando, Aeroparque Jorge Newbery, Puerto de Tigre, Puerto de San Fernando, Puerto de San Isidro, Puerto de Quilmes, Puerto de Buenos Aires, Puerto Escobar, Puerto Amarradero, Dique Luján y Amarradero Isla Martín García.
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Una década al cuidado de los fondos públicos
El sistema informático es una herramienta imprescindible para el control migratorio, dado que es prácticamente imposible comparar restricciones y paraderos con los datos de los migrantes en forma manual. De la totalidad de los pasos de frontera habilitados, solo el 19% estaba informatizado con el sistema de Migraciones (SICAM); el 13%, con el Sistema de Antecedentes de Gendarmería (SAG) –que no es compatible con el SICAM– y el restante 68% no estaba informatizado. Se detectaron las siguientes fallas de control en los sistemas y su uso:
personal es insuficiente y los gendarmes no reciben capacitación específica sobre control migratorio. El Control de Permanencia se encarga de reunir elementos (notas, denuncias, actas de declaraciones, oficios judiciales u operativos propios) que permiten detectar y expulsar a residentes ilegales. Durante 2007 se realizaron 145 inspecciones y no se detectó ningún extranjero irregular. Es de destacar que la expulsión de extranjeros que residen en forma irregular está encuadrada en un procedimiento en el que no está claro en qué momento se deben impulsar las actuaciones judiciales.
• Falencias en el registro de ingresos y egresos en los pasos informatizados. En un listado de tránsito de personas se observaron ingresos al país sin una salida anterior, o ciudadanos con permanencia en el país que en el listado del SICAM figuraban ausentes. • Disparidades en el despacho de pasajeros registrado en algunos pasos fronterizos (por ejemplo, en Puerto Madryn, un buque con 2234 pasajeros fue registrado en 211 minutos, mientras que otro de 466 pasajeros se despachó en 4 minutos). • La DNM no recibía de Gendarmería Nacional ni de Prefectura Naval sus reportes del control migratorio auxiliar. En el caso de Gendarmería, solo autorizaba a Migraciones a consultar su base de datos de manera ocasional para casos particulares. Prefectura, al no contar con procesos informatizados, confeccionaba planillas manuales de los pasajeros que controla en su jurisdicción, las conservaba en las “prefecturas de zona” y remitía periódicamente la estadística total. • Tránsito vecinal fronterizo en los pasos Salvador Mazza y Puerto Chalanas, sobre la frontera con Bolivia, sin identificación de las personas que ingresan o egresan del territorio nacional. Senderos peatonales que llegan hasta la línea fronteriza, visibles desde los pasos habilitados y no vigilados, posibilitaban el tránsito de personas por fuera de los controles establecidos. • En Puerto Chalanas, la respuesta del SAG sobre restricciones de tránsito se realiza en forma muy lenta por la ausencia de equipamiento informático adecuado. El
Los trámites de admisión de extranjeros para radicarse en la Argentina se aprueban sin esperar la respuesta de la solicitud de antecedentes de Interpol. • La Admisión de Extranjeros se tramita en la DNM para radicaciones iniciadas en el área Metropolitana; las del interior del país son competencia de las Delegaciones, que gestionan por fuera del sistema de Sede Central y reportan su resultado en forma manual a través de Internet. En todos los casos analizados se observó que, aun cuando haya constancia de la solicitud de antecedentes a Interpol de ciudadanos extranjeros que quieren radicarse, el trámite de admisión se aprueba sin contar con la respuesta de la entidad policial. En una muestra de expedientes por los que se resolvieron radicaciones temporarias del área Metropolitana se observó: • El certificado de antecedentes penales del país de origen o del lugar donde hubiera residido los últimos 5 años anteriores a su arribo no está incorporado en el expediente. • Hay radicaciones vencidas sin solicitud de renovación y sin que el extranjero haya salido del país. • Radicaciones por parentesco efectuadas sin acumular los antecedentes de la tramitación anterior que justifica el criterio.
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
• La Declaración de Permanencia en el país de los inmigrantes provenientes de estados del Mercosur no se incorpora en el expediente. • Cuando debe intervenir el área jurídica, la tramitación de las actuaciones se demora.
• Instituciones colaboradoras que tenían una gran cantidad de trámites de radicación aprobados, no lo notificaban a los individuos en cuestión. Ese desfase entre la resolución del trámite y su comunicación a la parte interesada facilita conductas reñidas con los objetivos del Programa, como la clientelización de los extranjeros o la aparición de intermediarios que ofrezcan agilizar la culminación del trámite a cambio de dinero. En algunas entidades, la relación “trámites notificados sobre radicaciones concluidas” era muy baja, pero la DNM no ha definido acciones para corregir las anomalías. • Denuncias sobre la actividad de instituciones colaboradoras provocaron la pérdida de su habilitación en varios casos. El Programa no prevé que se registren las denuncias, lo que permitiría identificar qué asociaciones están denunciadas y si están siendo investigadas.
El programa Patria Grande fue creado para regularizar la situación de extranjeros del Mercosur o de Estados asociados sin documentación legal para residir en la Argentina. Se realizó a través de instituciones colaboradoras, muchas de las cuales presentaron graves irregularidades en el manejo de los trámites en detrimento de los inmigrantes. La revisión de radicaciones en el interior del país da cuenta de las siguientes falencias de control: • Se rechazó la radicación de un ciudadano brasileño en la Delegación La Plata hasta que aportase la certificación de antecedentes del país de procedencia (Ecuador) y se obtuviera respuesta de Interpol. Más tarde, la Delegación Salta autorizó la radicación sin que se hubieran agregado aquellos antecedentes. • Una ciudadana mexicana obtuvo una radicación temporaria por ser esposa de un ciudadano mexicano con radicación temporaria en la Argentina. Consultado el sistema informático, se evidenció que el esposo no tenía aprobada dicha radicación al momento de autorizarse la de su esposa. • Una ciudadana mexicana obtuvo radicación temporaria por tener esposo argentino. En la actuación se consignan diferentes fechas de nacimiento de la inmigrante según las distintas fuentes documentarias. El Programa impulsa la progresiva legalización de estos ciudadanos y además, como efecto secundario, operó como un “censo” que permite estimar el número de extranjeros irregulares en el país.
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Bajo control de la AGN
Presidencia de la Nación
Ministerio Seguridad
Una década al cuidado de los fondos públicos
Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha Contra el Narcotráfico (SEDRONAR)
Secretaría de Seguridad
Subsecretaría de Diseño, Monitoreo y Evaluación de Abordaje Territorial, Relaciones Internacionales y Control de Precursores Químicos Subsecretaría de Prevención, Capacitación y Asistencia de las Adicciones Subsecretario de Coordinación Administrativa
Subsecretaría de lucha contra el narcotráfico
Prefectura Naval Argentina
Gendarmería Nacional
Policía Federal
Policía de Seguridad Aeroportuaria
Entes Públicos
Posadas Técnico Legal Aduanera
Control Aduanero
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP)
Dirección General de Aduanas (DGA)
Dirección Técnica
[
Operaciones Aduaneras del Interior
[
Operaciones Aduaneras Metropolitanas
[
Mendoza
Dirección de Gestión del Riesgo
Córdoba
Dirección de Investigaciones
Rosario
Dirección de Investigaciones
Direcciones Regionales Aduaneras
Dirección Aduana de Buenos Aires
Comodoro Rivadavia
La Plata
Salta
Bahia Blanca Ezeiza
Resistencia
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
Organismos descentralizados
Ministerio del Interior y Transporte
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA)
Dirección Nacional de Migraciones (DNM)
DN. de Inocuidad y Calidad Agroalimentaria
DN. Técnica y Administrativa
DG. de laboratorios y Control Técnico
DG. de Sistemas y Tecnologías de la Información
DG. de Inmigración
DG. de Movimiento Migratorio
Fuera del control de la AGN
Policias Provinciales
Empresas privadas de transporte marítimo, fluvial, terrestre o aéreo
Empresas privadas prestadoras de bienes y servicios a las Aduanas, Puertos y Aeropuertos.
Organizaciones No Gubernamentales
Empresas importadoras y exportadoras
Empresas privadas administradoras de los depósitos aduaneros
Otras empresas privadas del sector
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DG. TécnicaJurídica
Una década al cuidado de los fondos públicos
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CONCLUSIONES
Con carácter general, los informes de la AGN señalan la enorme carencia de infraestructura, equipamiento, sistemas informáticos y demás medios necesarios para una operación eficiente de la Aduana, a pesar de ser esta una de las más importantes fuente de ingresos del erario público, que además crece por efecto de los derechos de exportación más altos de los que se tenga memoria sobre la producción agraria, la más alta de la historia y en franca expansión.
2. Infraestructura edilicia precaria e insuficiente Edificios sin espacios ni comodidades mínimas; instalaciones precarias que no cumplen normas de seguridad e higiene; depósitos insuficientes, en malas condiciones o ubicados en zonas inadecuadas, algunos sobre tierra y con anegamientos o atestados por el tráfico de vehículos, sin mantenimiento, ni medidas de seguridad, ni supervisión, ni sistemas que permitan administrar eficientemente las altas y bajas de vehículos o mercadería secuestrada.
Las auditorías realizadas a las diversas aduanas inspeccionadas en todo el territorio nacional por la AGN en la última década encuentran problemas comunes a todas, algunos elementos diferenciales por acciones parciales de mejora y también algunos temas muy específicos, tales como la dificultad para el control de exportaciones de hidrocarburos a Chile en Río Grande (Tierra del Fuego) y a Bolivia en Pocitos (Salta) con mediciones que se realizan fuera del territorio nacional, o lo mismo en la aduana de Salta pero con la exportación de energía eléctrica, o la ausencia de personal en aduanas domiciliarias, o la dificultad genérica (técnica, legal, operativa) para controlar las transacciones de software, particularmente cuando se opera a través de Internet.
3. Carencias de equipamiento de control Notoria escasez de equipamiento básico y necesario para realizar una adecuada función de control en las fronteras, principalmente balanzas, escáneres (junto con software y capacitación necesarios), perros antidroga, cámaras de seguridad y vehículos propios de transporte, tales como helicópteros, barcazas o lanchas costeras. 4. Obsolescencia del sistema informático El sistema informático principal para el control aduanero, denominado Sistema Informático María (SIM) y utilizado a nivel nacional es obsoleto y está en proceso de ser reemplazado aunque a la fecha sigue vigente, con todas sus carencias. Sus limitaciones impiden desempeñar adecuadamente las funciones. El software es anticuado, inflexible, no tiene automatizadas tareas clave (como el registro de pesadas o los cierres) y no emite alertas de vencimientos y plazos. Tampoco permite realizar todos los registros y cruces necesarios, ni llevar a cabo tareas fuera de las rutinarias. Ante la imposibilidad de modificar parámetros de carga y consulta, los empleados recurren a registros manuales, lo que agrava la situación, con duplicación de tareas, imposibilidad de realizar cruces automáticos y la generación de un gran volumen de información por fuera de los sistemas informatizados (por ejemplo, las inspecciones realizadas por perros antidroga). A esto se suma que en varias de las zonas auditadas hay insuficientes computadoras y hardware en general. Los sistemas están “caídos” gran parte del tiempo, sobre todo en áreas remotas o sujetas a inclemencias climáticas, debido a la ausencia de adecuadas conexiones satelitales.
A continuación, se resumen aquellos hallazgos de orden general que afectan el sistema aduanero de nuestro país casi sin excepción, y que conforman un cuadro desolador, particularmente en cuanto a las numerosas vulnerabilidades que presenta para el tráfico ilegal desde y hacia nuestro país, así como fronteras adentro. 1. Escasez crítica de personal No hay suficiente personal en las fronteras y otros puestos de aduanas, e incluso no se asignan suficientes agentes cuando se crean nuevas aduanas. Si a esto se suma una inadecuada capacitación para llevar adelante las tareas de supervisión y la escasez de programas para superar esas carencias, se conforma un estado crítico.
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falta de personal técnico (legal, económico o propiamente aduanero) para atender cuestiones que se resuelven en ese plano, lo cual conspira contra una gestión adecuada. A eso se suma la ineficacia del sistema informático, que no permite determinar el universo de sumarios y denuncias, y como consecuencia se desarrollan sistemas propios de registro que no están homologados por la AFIP.
5. Aislamiento con respecto a otros organismos y países vecinos La ausencia de conexiones en línea con el registro nacional de automotores impide el control integrado de patentes en fronteras a nivel nacional. Tampoco hay una integración con los sistemas de monitoreo de países vecinos. La falta de coordinación entre las aduanas de la Argentina y las de los otros países con los que hay tratados internacionales para el libre tránsito de mercancías imposibilita realizar controles de rutina sobre la mercadería transportada, especialmente en las embarcaciones que circulan por la hidrovía Paraguay-Paraná.
8. Problemas para la valorización de importaciones y exportaciones La Aduana debe revisar los valores declarados de las mercaderías para evitar sobrefacturación o subfacturación, tanto en exportaciones como en importaciones. Se busca evitar así la evasión tributaria, pero también la salida oculta de divisas y el lavado de dinero, entre otros temas de suma importancia para la seguridad y la economía del país. Distintos informes de auditoría advierten la debilidad de la Aduana para llevar a cabo la revisión de valores, que se expresa en ausencia de criterios objetivos para seleccionar casos de intervención, insuficiente personal especializado y el carácter generalista de su dedicación al no existir división de tareas por ramas significativas de la producción (sea agropecuaria o de sectores industriales), carencia de material de información de consulta, incluyendo software y fuentes informáticas, y una tendencia a centralizarse en el comercio de “commodities” agrícolas (antes que en áreas más complejas de producción industrial) porque en aquel rubro existe abundante material de consulta de fácil acceso. Esta debilidad se traduce, además, en que el Tribunal Fiscal de la Nación rechazó mayoritariamente los ajustes practicados, aduciendo en sus dictámenes la “falta de fundamento específico del ajuste”. Por lo demás, muchos ajustes siguen pendientes de liquidación por fallas de seguimiento de los casos reclamados, mientras que no suele incorporarse al expediente el análisis de la documentación que aporta el interesado (importador o exportador).
En el caso de los pasos fronterizos auditados, no se ha formulado un plan integral para poner en marcha el Área de Control Integrado con los países vecinos, como fue pactado por los Organismos de Coordinación Mixta, al margen de que subsisten grandes dificultades para la integración de sistemas informáticos y de infraestructura. 6. Procedimientos inexistentes, indefinidos o erráticos Las fallas en las metodologías, rutinas y procesos se evidencian en la ausencia de comprobantes, registros inexistentes o incompletos, tratamiento irregular de los expedientes y sanciones, e inconsistencias en documentación de respaldo. La falta de adecuada capacitación del personal y las limitaciones informáticas explican gran parte de este problema, a lo que se agrega la ausencia de una acción centralizada por la Dirección General de Aduanas que estandarice normas y procesos, y establezca protocolos, planes, acciones de control interno y definición de metas en función de riesgos. 7. Debilidad en materia legal incluyendo el seguimiento de denuncias La acumulación de expedientes que permanecen meses y a veces años sin movimiento, las denuncias sin sumario y una gran cantidad de trámites inconclusos, paralizados o prescriptos son una característica general de las gestiones legales que llevan a cabo las aduanas de todo el país. Se aprecia
Una vez puestos de relieve todos estos problemas, no se puede dejar de señalar que en los últimos informes se advertía en la DGA una voluntad de mejorar, tanto en materia edilicia y
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de infraestructura en general, como de personal, amén de un anuncio público en el sentido de implementar un nuevo sistema informático, que debería suplir las carencias del SIM.
La AGN no advirtió elementos que demuestren integración entre las actividades preventivas y las actividades de inteligencia que orienten las inspecciones en los preembarques. Esta situación dificulta a la PSA ejercer un control efectivo sobre el ingreso de mercaderías de contrabando en un sector donde expresamente la Aduana le delega esas funciones.
Pero el problema subyacente en las aduanas es estructural y no se resuelve con reacciones aisladas de las oficinas locales. La alevosa escasez de recursos a pesar de los abundantes ingresos de la AFIP, sumada a la falta de normativa y procesos coherentes de aplicación en todo el territorio, dan cuenta de la poca importancia que el Estado presta al control aduanero.
Cabe hacer una acotación sobre delitos contra la propiedad, la mayoría de los cuales se vinculan con el hurto de equipaje. Se constató que en el 70% de los casos seleccionados no se logró individualizar un sospechoso. Lo más preocupante es la participación del personal aeroportuario en los delitos, incluyendo miembros de la PSA, seguridad privada y personal de la empresa estatal Intercargo, que en los casos detectados representan un poco más del 8% de los imputados, sumado al hecho de que su detección no impide la continuidad laboral.
A las conclusiones en materia aduanera se agregan aquellas que caracterizan el funcionamiento de los demás organismos relevantes para el control del tráfico de mercancías, en particular la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la SEDRONAR y la Gendarmería.
En cuanto al organismo a cargo del control del narcotráfico, la SEDRONAR, si bien la auditoría se vio limitada por la ausencia casi total de información, fue posible determinar que tampoco cuenta con recursos para realizar su cometido, la prevención de la drogadependencia y la lucha contra el narcotráfico. La Secretaría misma declaró que enfrenta una grave complicación para acceder a información relevante en lo que respecta a la lucha contra el tráfico ilícito de drogas debido a la falta de colaboración de la Prefectura Naval, la Policía Federal y, sobre todo, del entonces Ministerio del Interior. Tampoco hay coordinación entre Nación, provincias y municipios en esta temática, y al no contar con una ley de orden público de aprobación del Plan Nacional Antidrogas, la colaboración de las provincias con la SEDRONAR se vuelve voluntaria y no obligatoria, a la vez que falta coordinación interministerial para articular estrategias y realizar evaluaciones conjuntas.
Con respecto a la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la AGN detectó que no cuenta con los recursos mínimos necesarios para cumplir su función, la de controlar equipajes y cargas en los aeropuertos y los depósitos aduaneros en zona de las estaciones aéreas. Es destacable que la cantidad de personal necesario para llevar a cabo las tareas operativas resulta escasa, lo cual es agravado por el hecho de que a partir de una resolución del Ministerio de Seguridad se dispuso el despliegue de la PSA en la Terminal de Ómnibus de Retiro de la Ciudad de Buenos Aires. Al momento de la última auditoría, quedaban 14 de los 53 aeropuertos nacionales sin control por la PSA y a pesar de los hechos ocurridos en el “caso de los hermanos Juliá” por la falta de control regular y permanente en los aviones de vuelo privado se constató que si bien se implementó la Resolución 175/11 del Ministerio de Seguridad, no se realizaron mejoras de fondo y no hubo una mayor integración de la información. Los depósitos aduaneros, en particular el localizado en el aeropuerto de Ezeiza, administrado por la empresa Terminal de Cargas Argentina S.A., tampoco son controlados de forma sistemática.
Más allá de estos problemas, la SEDRONAR operó durante varios meses sin contar con una dirección centralizada (esto fue remediado recién a fines de 2013), por lo que se puso en riesgo el control del narcotráfico dentro del país y espe-
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cialmente en la frontera norte y en los grandes aeropuertos, lugares donde se presenta el mayor riesgo en esta materia. Toda esta situación llevó a la AGN en 2009 a determinar que la SEDRONAR no cumplía con ninguna de las funciones que dieron lugar a su creación.
delegaciones del interior del país, al tiempo que no existen señales de un monitoreo o seguimiento de las operaciones efectuadas en el interior del país por la Sede Central. A pesar de que un sistema informático integrado resulta imprescindible para el control migratorio, solo 42 de los 224 pasos de frontera habilitados estaban informatizados con el sistema de Migraciones (SICAM), 29 con el de Gendarmería (SAG) y 153 no contaban con ninguno. Sumadas a esta falta de informatización y de integración, se detectaron fallas de control en el registro de ingresos y salidas de personas al país, e irregularidades en la admisión de extranjeros para su radicación.
Las fuerzas de seguridad son también fundamentales para el control de las fronteras y del narcotráfico. La Gendarmería Nacional tiene la doble función de controlar tanto el tráfico de mercancía como el movimiento de personas en los puntos de la frontera no alcanzados por la Aduana, esto es, el 95% del territorio limítrofe restante. Si bien existe una mayor concentración de dependencias y recursos humanos en la frontera con Bolivia y en la Triple Frontera, desde el año 2003 se convocó a Gendarmería para realizar tareas de seguridad pública en el conurbano bonaerense (desde 2013 también en Rosario), lo cual no corresponde con su misión e implica menor presencia de fuerzas de seguridad destinadas al cuidado de las fronteras.
Difícilmente podremos ser optimistas mientras no haya un cambio cultural que permita entender la importancia de invertir en recursos humanos y materiales para el control del tráfico de mercaderías y el tránsito internacional de personas desde y hacia el país. Desde un punto de vista económico, se requiere un análisis de costo/beneficio, tendiente a la optimización de un ente recaudador que redundará sin duda en mayores ingresos. Desde un punto de vista estratégico, se debe ahondar en los beneficios sociales que se derivarían de proveer recursos adecuados para el control –por ejemplo, cerrando las fronteras al tráfico de drogas–, fijar objetivos y realizar un adecuado seguimiento para lograr su cumplimiento. Los resultados que se obtendrán de una inversión planificada en el control de nuestras aduanas y fronteras son inconmesurables.
La AGN constató importantes incumplimientos en materia de contrataciones, principalmente en el punto más significativo: los sistemas informáticos y de telecomunicaciones. Gendarmería pagaba por adquisiciones de software que luego no se implementaban debido a que no contaban con el equipamiento ni las licencias necesarias. Con respecto a la lucha contra el narcotráfico, la Gendarmería carecía de tecnología adecuada para la detección de narcóticos en la exportación a granel, y trabajaba exclusivamente con perros entrenados para detectar marihuana y cocaína. A su vez, se detectó que quedaban excluidos de su control ciertos elementos que podrían estar amparando el tráfico a granel. Finalmente, la AGN auditó el organismo encargado del control del tránsito de personas en las fronteras, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM). En sus conclusiones destacó la falta de funcionamiento integrado entre la DNM y las
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LISTADO DE AUDITORÍAS RELEVANTES 2002-2012*
Este es un listado de las auditorías más relevantes de la década en la Dirección General de Aduanas, organismos involucrados en el control del tráfico ilegal de mercaderías, y en la Dirección Nacional de Migraciones.
Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_084info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_84_12_03_05.pdf Resolución AGN 76/2012 - Control del Circuito de Importaciones de Grandes Operadores. Gestión y Procedimientos aplicados en las Aduanas de Buenos Aires, Campana y Córdoba para el control del circuito de importaciones de Grandes Operadores, durante el período entre enero y diciembre de 2009 - Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y Administración Federal de Ingresos Públicos. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_076info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_76_12_03_05.pdf Resolución AGN 48/2012 - Auditoría de Gestión sobre las Áreas de Control Integrado (ACI) en la frontera argentino-chilena - Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Ministerio de Seguridad, Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Aduanas (AFIP), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_048info.pdf
DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS Resolución AGN 30/2014 - Gestión - Procedimientos y normativa aplicable para la creación de nuevas Aduanas y controles llevados a cabo en el circuito de exportaciones, en el ámbito de la Subdirección General de Operaciones Aduaneras del Interior - Dirección Regional Córdoba: Aduanas General Deheza y Santiago del Estero. Período auditado: entre julio de 2011 y junio de 2012. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2014_030info.pdf Resolución AGN 117/2013 - Circuitos y procedimientos aplicados por la DGA en los puertos de Buenos Aires, Campana y San Lorenzo, para el control de operaciones de exportación, durante el período comprendido entre julio de 2010 y junio de 2011. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_117info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_117_13_03_04.pdf Resolución AGN 96/2013 - Gestión y Procesos aplicados en las Aduanas de Ezeiza, Córdoba y Mendoza para el control del Circuito de Importaciones, Régimen de Equipaje y Prestadores de Servicios Postales/Courriers que cursan por vía aérea - Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre 2010. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_096info.pdf
Resolución AGN 19/2011 - Gestión sobre los procedimientos aplicados en el control aduanero de exportaciones en las Aduanas de Mendoza, Bariloche y Río Gallego, y sobre la operatoria en funcionamiento en las Áreas de Control Integrado (ACI) de los Pasos de Cristo Redentor, Cardenal Samoré e Integración Austral - (Parcialmente Reservado según Resolución 66/03 AGN por seguridad informática). Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: 6 de mayo al 30 de diciembre de 2009. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2011_019info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_19_11_03_04.pdf
Resolución AGN 84/2012 - Gestión y Procedimientos aplicados en las Aduanas de San Lorenzo, Rosario y Bahía Blanca para el control del circuito de exportaciones, durante el periodo comprendido entre enero y diciembre de 2009.
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Resolución AGN 95/2011 - Gestión sobre los Procedimientos aplicados en el control aduanero de importaciones en las Aduanas de Paso de los Libres e Iguazú y sobre la ope-
El período hace referencia a las tareas de campo. Las fechas de aprobación pueden ser posteriores a 2012.
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
ratoria en funcionamiento en las Áreas de Control Integrado (ACI) de los Pasos Iguazú-Foz de Iguazú y Pasos de los LibresUruguayana. Administración Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2009. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2011_095info.pdf Ficha: http://agn.gov.ar/files/informes/f_95_11_03_04.pdf
Resolución AGN 18/2009 - Gestión y procedimiento de control aduanero para efectuar la fiscalización y valoración de exportaciones limitadas en las aduanas pertenecientes a las direcciones regionales de Córdoba, La Plata, Posadas y Salta. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2006. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2009_018info.pdf Ficha: http://agn.gov.ar/files/informes/f_018_09_03_04.pdf
Resolución AGN 243/2010 - Gestión y Procedimientos para el Control de causas judiciales aduaneras radicadas en Sede Judicial y ante el Tribunal Fiscal de la Nación. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2007. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2010_243info.pdf Ficha: http://agn.gov.ar/files/informes/f_243_10_03_04.pdf
Resolución AGN 16/2008 - Control Aduanero sobre exportaciones e importaciones por la vía Fluvial, tramitadas a través de Aduanas asentadas en la Hidrovía Paraguay-Paraná- Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2005. Informe:http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_016info.pdf Ficha:http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_016_08_03_04.pdf
Resolución AGN 5/2010 - Gestión y procedimientos de Control Aplicados por las Aduanas radicadas en el Área Aduanera - División Aduana Río Grande y División Aduana Ushuaia Dirección General de Aduanas (DGA) - Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2007. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_005info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_005_10_03_04. pdf
Resolución AGN 199/2007 - Gestión y procedimientos de control aduanero en Aduanas de Frontera –Paso de los Libres, Clorinda, Mendoza, Pocitos y Concordia– aplicados sobre la importación y exportación de mercaderías. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2005. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2007_199info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_199_07_03_04.pdf
Resolución AGN 150/2009 - Gestión y procedimientos de control aduanero para efectuar la fiscalización y valoración de importaciones tramitadas en las aduanas pertenecientes a las Direcciones Regionales La Plata, Rosario y Subdirección General de Operaciones Aduaneras Metropolitanas. Administración Federal de Ingresos Públicos Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2006. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2009_150info.pdf Ficha: http://agn.gov.ar/files/informes/f_150_09_03_04.pdf
Resolución AGN 7/2007 - Gestión y procedimientos de control aduanero a través de canales de selectividad en importación y exportación de mercaderías - Enero a diciembre de 2004. Administración Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de Aduanas (DGA) -Administración Central y aduanas de Buenos Aires y Ezeiza. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2007_007info.pdf
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Una década al cuidado de los fondos públicos
Resolución AGN 150/2006 - Gestión y procedimientos de control aduanero en Aduanas del interior – Bahía Blanca, Comodoro Rivadavia y Córdoba – aplicados sobre las exportaciones de mercaderías. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero a diciembre de 2004. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2006_150info.pdf
Resolución AGN 31/2004 - Auditoría de Gestión Ambiental - Convenio de Basilea y la prohibición de ingreso de residuos peligrosos. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: enero de 1999 a marzo de 2002. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2004_031info.pdf Resolución AGN 131/2004 - Examen de la gestión y ambiente de control de la litigiosidad. Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Dirección General de Aduanas (DGA). Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2004_131info.pdf
Resolución AGN 10/2005 - Informe de Auditoría sobre actividad de control desarrollada en Zonas Francas, Terminales y Depósitos - Operaciones realizadas desde enero de 2002 a junio de 2003. Dirección General de Aduana (DGA) - Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Aduanas de Buenos Aires, San Lorenzo y Zona Franca La Plata. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2005_010info.pdf Ficha: http://agn.gov.ar/files/informes/f_010_05_03_04.pdf
Resolución AGN 22/2003 - Auditoría de la actividad de control desarrollada por la Dirección General de Aduanas sobre los operadores aduaneros vinculados con el ingreso de mercaderías al país. Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Dirección General de Aduanas (DGA) Aduana de Buenos Aires. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2003_022info.pdf
Resolución AGN 64/2005 - Informe de auditoría de control de gestión ambiental relacionado con la prohibición de la importación de pesticidas, herbicidas, y agroquímicos que establece la normativa argentina, incluidos en el Convenio de Rotterdam y considerados riesgosos para la salud humana por la Organización Mundial de la Salud. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduanas (DGA). Período auditado: años 1996 a 2003. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2005_064info.pdf
Resolución AGN 13/2002 - Auditoría del Circuito operativo e informativo de importaciones. Administración Federal de Ingresos Públicos - Dirección General de Aduana (DGA) - Aduana de Buenos Aires. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2002_013info.pdf
Resolución AGN 181/2005 - Gestión y procedimientos de control aduanero a través de canales de selectividad, aplicados sobre la importación y exportación de mercaderías – Segundo semestre de 2002 y año 2003. Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Dirección General de Aduanas (DGA) - Administración central y aduanas de Buenos Aires, Ezeiza, Campana, Mendoza, Neuquén, Río Grande y Ushuaia. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2005_181info.pdf
Resolución AGN 74/2002 - Auditoría de la actividad de control desarrollada por la Dirección General de Aduanas mediante las verificaciones aduaneras, documentales y físicas de las mercaderías ingresadas al país. Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) - Dirección General de Aduanas (DGA) - Aduana de Buenos Aires. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2002_074info_0.pdf
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EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS
DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES Resolución AGN 222/2010 - Gestión de la Dirección Nacional de Migraciones, a través del accionar operado en la “admisión de extranjeros” y en el “control migratorio”. Dirección Nacional de Migraciones. Período auditado: año 2007. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2010_222info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_222_10_01_07. pdf POLICÍA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA Resolución AGN 219/2013 - Gestión de la PSA durante 2011 a través del cumplimiento del presupuesto físico del Programa 22 – Prestación del Servicio de Seguridad Aeroportuaria. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2013_219info.pdf SEDRONAR Resolución AGN 4/2009 - Grado de alcance de los objetivos de la Secretaría de Programación para la Prevención y Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR). Período auditado: 2005 al primer trimestre de 2007. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2009_004info.pdf Ficha: http://www.agn.gov.ar/files/informes/f_004_09_01_06. pdf GENDARMERÍA NACIONAL ARGENTINA Resolución AGN 30/2006 - Auditoría de Gestión del Programa 40 – Capacidad Operacional de la Gendarmería Nacional Argentina a efectos de evaluar la gestión del ejercicio 2002 a través del sistema de metas y objetivos, verificando asimismo el cumplimiento del régimen de contrataciones. Informe: http://agn.gov.ar/files/informes/2006_030info.pdf
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Presidencia Auditoría General de la Nación Hipólito Yrigoyen 1236 - 1er piso (C1086AAV) Ciudad de Buenos Aires Argentina (5411) 4124-3700
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