Fabio Machado Peres

Alternativas de Financiamento do Regime Geral de Previdência Social 1 - INTRODUÇÃO

O

Brasil passou recentemente por um período de discussão de reforma da Constituição da República, que teve por objetivo realizar algumas modificações no modelo previdenciário vigente. Em momentos como esse, a questão da Previdência Social é bastante explorada pelos meios de comunicação e pela sociedade de uma maneira geral, pois tais modificações irão mexer com o presente e o futuro de vários brasileiros, bem como irão gerar impactos significativos nas contas públicas. O desencadeamento desse processo de reforma decorreu, entre outros motivos, dos resultados encontrados nas finanças da Previdência Social, a qual vem apresentando elevados e crescentes deficit, principalmente nos últimos anos. Vários fatores são responsáveis pelos resultados negativos da Previdência Social, com destaque para as variações no mercado de trabalho, cujo cenário é de aumento na taxa de desemprego e crescente grau de informalidade, e para o comportamento demográfico da população brasileira, que vive um processo de envelhecimento, seguido do aumento na expectativa de vida e da diminuição na taxa de fecundidade. Paralelamente a essa discussão de alteração no sistema previdenciário, também foi discutida e aprovada pelo Congresso Nacional, em 2003, uma emenda constitucional que tratou da 130

questão tributária. Entre as alterações aprovadas pelo Poder Legislativo está um dispositivo contendo a autorização constitucional para instituição, via lei ordinária, de financiamento alternativo da Previdência Social. Nesse contexto, o debate que irá ocorrer no Congresso Nacional em face da regulamentação da Emenda Constitucional que trata da reforma tributária, e que já foi iniciado entre técnicos e especialistas do setor, tem como uma de seus pontos fundamentais a questão da substituição total ou parcial da contribuição social incidente sobre a folha de salários por outra que incida sobre a receita ou faturamento. A proposta de substituição se deve à atual estrutura de financiamento da previdência, que tem na folha de salários a principal base de onde se extrai a receita da Previdência Social brasileira. Essa prática é facilitada pela configuração institucional da arrecadação e gestão dos recursos. Elevadas contribuições sobre a folha de salários têm influenciado na competitividade das empresas, em face do aumento no custo do trabalhador. Nesse sentido, a redução das contribuições sobre a folha de salários poderia aumentar a formalização e o nível de emprego e, como conseqüência, as receitas da Previdência Social. Vale destacar a pressão exercida sobre a previdência pela situação precária das relações de trabalho no Brasil, com uma economia que conta com abundância relativa de mão-de-obra e com graves problemas de atendimento social e de qualidade de vida, principalmente para a população de mais baixa renda. É nesse contexto que se configura o grande desafio para o Governo Federal de implementar políticas públicas que estimulem a inclusão, no sistema previdenciário brasileiro, de mais de 40 milhões de pessoas economicamente ativas que não têm cobertura desse seguro social. Este trabalho tem por objetivo apresentar um conjunto de 131

possíveis alternativas de solução ao problema do financiamento da Previdência Social, mais precisamente do Regime Geral de Previdência Social - RGPS que é administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Para tanto, vale-se de diversos estudos elaborados por especialistas que têm se debruçado há vários anos em questões tributárias, previdenciárias e de mercado de trabalho.

2 - EVOLUÇÃO E SITUAÇÃO ATUAL DO FINANCIAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA

O Decreto nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923, também conhecido por Lei Elói Chaves, é considerado o marco inicial da Previdência Social no Brasil1 . Até então, existiam legislações ou normas específicas voltadas para determinadas categorias de servidores públicos civis e militares. Essa norma criou uma Caixa de Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada uma das empresas de estradas de ferro existentes no Brasil em 1923, instituiu uma contribuição mensal para os empregados, correspondente a 3% dos respectivos vencimentos, e uma contribuição anual por parte da empresa, correspondente a 1% de sua renda bruta. Em 1926, o Decreto nº 5.109 (SOUSA et al. 2002: 34-36) estendeu o regime previsto na Lei Elói Chaves para outras empresas e modificou a contribuição da empresa, que passou de 1% para 1,5%, além de instituir a contribuição dos aposentados e pensionistas. A década de 20 do século XX foi marcada pelo surgimento das Caixas de Aposentadoria e Pensões, também conhecidas por CAPs. Essas Caixas tinham como característica o regime de capitalização coletiva e ofereciam para seus associados serviços de saúde, medicamentos a preço diferenciado, aposentadoria e pen1

Esta “Lei” está reproduzida integralmente em SOUSA et al. (2002: 22-31).

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são. As Caixas eram estruturadas no âmbito das empresas. os anos 30 desse Século ficaram caracterizados pela proliferação das CAPs e pelo surgimento dos Institutos de Aposentadoria e Pensões - IAPs que eram organizados por categoria profissional como marítimos, bancários, industriários, comerciários, entre outros. Em relação ao financiamento desses Institutos, de acordo com estudo desenvolvido por OLIVEIRA, J. e TEIXEIRA, S. (1985: 357), as alíquotas de contribuições incidentes sobre os salários brutos dos segurados dos IAPs, em período compreendido entre 1933 e 1941, e que eram determinadas pelo Ministério do Trabalho, variaram entre 3 e 8%, a depender do Instituto. O começo da década de 60 do século passado foi marcado pela publicação da Lei nº 3.807, de 26.8.1960, também conhecida por Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS. Essa Lei unificou as leis que tratavam de Previdência Social (OLIVEIRA, J. e TEIXEIRA, S. 1985: 81.), pois até então cada Instituto e Caixa seguiam legislações específicas. Ocorreu, também, a unificação nas alíquotas de contribuições que foram fixadas em 8% do salário-benefício do empregado, tanto para o empregador quanto para o empregado. Em 1966, o Governo Federal promoveu a unificação, por meio do Decreto-Lei nº 72/66 (PINHEIRO, V.C. 2002: 29.), de todos os Institutos até então existentes em um único órgão: Instituto Nacional de Previdência Social - INPS, que ficou responsável por todas as ações de Previdência Social. Vale destacar que o INPS não abrangia os servidores públicos federais, que permaneceram vinculados ao Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado - IPASE. Junto com a criação do INPS, também ocorreu a unificação do custeio da Previdência Social, fato que permitiu a utilização de superavit e reservas existentes em alguns Institutos para cobrir os deficit de outros. Em 1981, com o objetivo de aumentar a arrecadação e 133

diminuir as despesas, foram adotadas diversas medidas com destaque para: a ampliação da base de incidência das contribuições dos empregadores sobre a folha de salários para o chamado Sistema S (SESI, SENAI, SESC e SENAC), por meio do Decreto-Lei nº 1.861, de fevereiro de 1981; e a criação de uma taxa de 20%, em favor da Previdência Social, sobre o preço de comercialização final dos bens supérfluos. Ainda nesse ano foi sancionado o DecretoLei nº 1.910, que aumentou as alíquotas de contribuição dos empregados, as quais passaram a variar de 8,5 a 10%, dependendo das faixas de salário de contribuição e dos empregadores, que passaram a contribuir com 10% sobre o salário pago aos empregados até o teto de 20 salários mínimos. Esse Decreto-Lei também determinou que os aposentados e pensionistas passariam a contribuir com uma alíquota de 3% a 5% de seus benefícios, de acordo com o valor dos proventos. Em 1982, foi instituído o Fundo de Investimento Social FINSOCIAL, com o objetivo de ser uma fonte adicional de receita para as políticas sociais. Conforme Beltrão et ali, foi determinada uma alíquota de 0,5% “sobre a receita bruta das empresas, instituições financeiras e sociedades seguradoras ou 5% sobre o imposto de renda de empresas que apenas vendiam serviços” (RAMOS 2002: 22). Foi a partir do início da década de 80 que começaram a surgir reformas em alguns sistemas de previdência latino-americanos, os quais redundaram na institucionalização da Seguridade Social que é caracterizada pela proteção contra riscos sociais básicos. No Brasil, a Constituição Federal de 1988 estruturou a Seguridade Social em três grandes segmentos: Previdência Social, Saúde e Assistência Social e consagrou vários princípios de natureza social, com destaque para a universalidade da cobertura e do atendimento, ou seja, a garantia de que todos os cidadãos têm acesso à proteção soci134

al. A Carta Magna de 88 estabeleceu, também, que haveria um orçamento conjunto para as três áreas da seguridade social e que as receitas provenientes de concursos de prognósticos integrariam este orçamento. Outra mudança significativa introduzida pela Constituição foi a diversificação das fontes de custeio da Seguridade, não mais incidindo somente nas contribuições de empregados e empregadores sobre a folha salarial, mas passando a definir a contribuição sobre o faturamento das empresas e contribuição sobre o lucro líquido. Não obstante essa diversidade, Carbone CARBONE (1994: 102) afirma que a folha de salários continuaria a ter um peso bem maior no financiamento da Previdência Social. A Constituição de 88 criou, ainda,o Regime Geral de Previdência Social - RGPS, o qual equiparou os trabalhadores rurais aos urbanos. Dentro desse Regime convive “um sistema de previdência urbana, vinculado ao contrato formal de trabalho, nos moldes de um seguro social contratual, e uma previdência rural, desvinculada do contrato de trabalho, mas ancorada no reconhecimento do trabalho informal em regime de economia familiar, como fonte legitimadora do direito previdenciário, na perspectiva da seguridade social.”( DELGADO, G e CASTRO, J.A. 2003: 7). Em 1989, foi editada a Lei nº 7.787, que estabeleceu alíquotas de contribuição para os empregados de 8, 9 e 10%,de acordo com determinadas faixas de salários de contribuição – respectivamente, até três, maior que três e igual a cinco, e maior que cinco e igual a dez 10 salários mínimos. Para as empresas, a alíquota foi fixada em 20% sobre a remuneração paga a todos os prestadores de serviço. Esta alíquota de 20% viria em substituição às alíquotas parciais de 10% (contribuição previdenciária), 4% (salário família), 2,4% (salário-maternidade), 0,75% (abono anual) e 2,4% (previdência social rural). Ocorreu também, em 1989, a publicação da Lei nº 7.857, 135

que majorou de 8% para 10% e de 12% para 14% as alíquotas de contribuição incidentes sobre o lucro das empresas e das instituições financeiras, respectivamente. Em 24 de julho de 1991, foram aprovadas as Leis nº 8.212 e nº 8.213, que trataram, respectivamente, do custeio da Seguridade Social e da instituição do Plano de Benefícios da Previdência Social, ainda vigentes. O ano de 1995 foi marcado pelo surgimento do primeiro deficit na Previdência Social e, não por acaso, nesse mesmo ano, o Governo Federal enviou ao Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constitucional. Segundo trabalho de Ramos (2002: 40), o déficit só pôde ser evitado até esse momento porque as transferências de recursos para a Saúde e à Assistência Social foram canceladas. A partir de 1995, no entanto, observa-se um aumento constante do déficit, na taxa de 113% entre 1997 e 19982 . Em 1995, a despesa com benefícios correspondia a 5,4% do PIB enquanto que, em 1988, a porcentagem era de 2,5% do PIB (RAMOS 2002: 40). Com a mudança na Constituição Federal, promovida pela Emenda Constitucional - EC nº 20, de 15 de dezembro de 1998, o financiamento do RGPS sofreu as seguintes alterações: ampliação do conceito de rendimentos do trabalho, que passa a incidir sobre valores até então não considerados; possibilidade de incidência de contribuição sobre benefícios; faculdade de se modificar alíquotas e bases de incidência, de acordo com o tipo de atividade e o grau de intensidade de utilização de mão-de-obra intensiva; e possibilidade de utilizar a receita, e não o faturamento, como base de incidência para a COFINS. A situação do financiamento do RGPS, administrado pelo INSS, após a EC 20, sintetizada no quadro 1. 2

Os dados estão em ORNÉLAS, W. (1999:. 430). apud RAMOS (2002:. 40).

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Quadro 1 Financiamento do RGPS

Fonte: SILVA, E.R.. e SCHWARZER, H. (2002), p. 13. (1) 2,5% para a Previdência Social; 0,1% para financiamento dos benefícios

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concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho e 0,25% para o SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural). (2) 2,0% para a Previdência Social; 0,1% para financiamento dos benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho; e 0,2% para o SENAR (Serviço Nacional de Aprendizagem Rural). (3) Alíquota normal de 8% é reduzida para salários e remuneração até três salários mínimos para compensar a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e de Direitos de Natureza Financeira - CPMF. (4) Contribuição retida pela empresa que faz compensação automática de 9%, reduzindo a alíquota de 20% para 11%, exceto no caso de empresa isenta da contribuição patronal, hipótese em que a contribuição permanece em 20%. Obs.:está previsto um adicional 2,5% na alíquota incidente sobre a folha de salários das instituições financeiras e demais instituições sujeitas ao controle do Banco Central.

Além das contribuições previdenciárias mencionadas no Quadro 1, as empresas ainda são obrigadas a recolher, para o financiamento da Seguridade Social, a contribuição sobre o lucro líquido - CSLL, com uma alíquota de 8%, e a contribuição para o financiamento da Seguridade Social - COFINS, com alíquota de 3% sobre o faturamento no regime de cumulatividade. Vale ressaltar que em relação à COFINS, a Medida Provisória nº 135, de 30 de outubro de 2003, estabeleceu a alíquota de 7,6%, no regime não cumulativo, que incidirá sobre as receitas auferidas pela pessoa jurídica, admitindo-se o aproveitamento de créditos referentes, entre outros, à aquisição de bens para revenda, bens e serviços utilizados na produção ou fabricação de bens ou na prestação de serviços e despesas financeiras. Porém, continuam na antiga modalidade, inclusive com alíquota de 3%, as cooperativas, as empresas optantes pelo SIMPLES, as instituições financeiras, os órgãos públicos, entre outros. A edição dessa Medida Provisória atendeu a dispositivo da Lei nº 10.637/02 que previa que o Poder Executivo submeteria ao Congresso Nacional, até 31 de dezembro de 2003, projeto 138

de lei tornando não-cumulativa a cobrança da COFINS. Esse processo de mitigação da cumulatividade das contribuições sociais iniciou-se pelo PIS/PASEP no final de 2002. A Previdência Social é destinatária de 0,10% dos 0,38% da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira - CPMF aplicada nos exercícios dos anos de 2002 e 2003, conforme consignado na emenda Constitucional nº 37, de 12 de junho de 2002. Essa contribuição é destinada à Seguridade Social e ao Fundo de Combate à Pobreza. Vale lembrar que a reforma tributária recém promulgada pelo Congresso Nacional prorrogou a CPMF por mais quatro anos com alíquota de 0,38% sobre débitos em contas-correntes de instituições financeiras. Também faz parte do financiamento do RGPS a arrecadação de contribuição sobre a receita bruta de pequenos contribuintes, que são favorecidos por uma tributação simplificada e reduzida, o SIMPLES. O INSS recebe, ainda, outros repasses previstos no orçamento anual do Tesouro Nacional, sendo a União responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da Seguridade Social. A principal fonte das transferências do Tesouro para a Previdência Social é a COFINS (VARSANO 2003: 13).

3 - SITUAÇÃO ATUAL DAS CONTAS DO RGPS3 O Regime Geral de Previdência Social apresentou, em novembro de 2003, a necessidade do financiamento de R$ 3,11 bilhões, resultado de uma arrecadação de R$ 6,57 bilhões frente 3

Seção baseada na Nota Técnica nº 045/03, de 17 de dezembro de 2003, elaborada pela Coordenação-Geral de Estudos Previdenciários da Secretaria de Previdência Social.

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a uma despesa de R$ 9,68 bilhões. Em relação a outubro de 2003, a redução de 6,0% na Arrecadação Líquida e o crescimento de 8,8% nas Despesas com Benefícios Previdenciários levaram a um crescimento de 63,2% na necessidade de financiamento (+ R$ 1,21 bilhão). Ressalte-se que o incremento da despesa com benefícios em novembro é sazonal e é explicado pelo montante destinado ao pagamento do 13º salário àqueles beneficiários que recebem no primeiro dia útil de dezembro e que, portanto, tem reflexo nos últimos dias do mês de novembro no fluxo de caixa. Comparando com novembro de 2002, a necessidade de financiamento cresceu 35,9%, conforme pode ser observado na Tabela 1 abaixo.

- Tabela 1 Arrecadação Líquida, Benefícios Previdenciários e Saldo Previdenciário Nov/2002, Out/2003 e Nov/2003 - Valores em R$ milhões de Nov/2003 – IN

Fonte: INSS (fluxo de caixa ajustado pelo sistema Informar) Elaboração: SPS/MPS Obs. Para algumas rubricas de arrecadação: calculados percentuais de participação de cada rubrica na arrecadação, apurada através do sistema INFORMAR, e aplicados posteriormente à arrecadação bancária do fluxo de caixa do INSS.

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(1) Contribuinte Individual, Empregado Doméstico, Segurado Especial e Facultativo. (2) Recolhimento em Guia da Previdência Social - GPS - relativo à contribuição do segurado empregado de empresas optantes pelo SIMPLES. (3) Repasse, pela Secretaria do Tesouro Nacional, dos valores recolhidos relativos à cota patronal de empresas optantes pelo SIMPLES. (4) Recolhimento relativo à contribuição do segurado empregado de Entidades Filantrópicas das áreas de saúde, educação e assistência social, que têm isenção da cota patronal. (5) Recolhimento em Guia da Previdência Social - GPS - em relação aos servidores da administração direta, autarquias e fundações, da União, Estados e Municípios, vinculados ao RGPS. (6) Valores retidos do Fundo de Participação dos Estados - FPE - ou do Fundo de Participação dos Municípios - FPM - para pagamento das contribuições correntes de Estados e Municípios,. (7) Valores recolhidos por Produtores Rurais Pessoa Física e Jurídica, quando da comercialização de sua produção. (8) Dívida dos hospitais junto à Previdência repassada ao INSS através do Fundo Nacional de Saúde - FNS. (9) Valor do resgate de Certificados da Dívida Pública - CDP - junto ao Tesouro Nacional. (10) Dívida das universidades junto à Previdência repassada ao INSS através do Fundo de Incentivo ao Ensino Superior - FIES. (11) Arrecadação proveniente do Programa de Recuperação Fiscal, que promove a regularização de créditos da União, decorrentes de débitos de pessoas jurídicas, relativos a tributos e contribuições administrados pela SRF e pelo INSS. (12) Recolhimento em Guia da Previdência Social - GPS - de parcelas de créditos previdenciários das pessoas jurídicas que ingressam com ações contra a Previdência (13) Valor repassado pela Secretaria do Tesouro Nacional referente à parcela do crédito previdenciário das pessoas jurídicas que ingressam com ações contra a Previdência (Lei nº 9.709/98). (14) Débitos quitados através de Guia da Previdência Social - GPS - ou recebidos em decorrência de Contrato de Assunção, Confissão e Compensação de Créditos. (15) Pagamento de parcelamentos não incluídos em programa específico de recuperação de crédito. (16) Amortização de débitos de Estados e Municípios, por meio de retenção do FPM e FPE. (17) Inclui Ressarcimentos de Arrecadação

No acumulado em 2003, a necessidade de financiamento chegou a R$ 21,67 bilhões, 28,9% superior à verificada no mesmo período de 2002 (R$ 16,80 bilhões). O crescimento da necessidade de financiamento acumulada é explicado fundamentalmente pelo fraco comportamento do mercado de trabalho for141

mal no período, que se refletiu em uma queda de 4,2% das receitas de Empresas em Geral no período comparado a 2002. O desequilíbrio no resultado financeiro do RGPS pode ser melhor visualizado no Gráfico 1, que traz um histórico da arrecadação líquida, benefícios previdenciários e saldo previdenciário no período de 1995 a 2002. Gráfico 1 Arrecadação Líquida, Benefícios Previdenciários e Saldo Previdenciário - 1995 a 2002

Fonte: INSS // Elaboração: SPS/MPS

A Necessidade de Financiamento é um indicador que mede a relação entre valores financeiros alocados para cobrir as despesas do sistema e os efetivos valores assumidos por suas fontes de financiamento, sinalizando a facilidade/dificuldade que pode passar um determinado sistema. A partir dos resultados mostrados no Gráfico 1, é possível perceber um crescente aumento da necessidade de financiamento do RGPS. Os resultados desse regime representaram, nos anos de 2001 e 2002, respectivamen142

te, 1,1% e 1,3% do Produto Interno Brasileiro - PIB brasileiro4 . Segundo projeções contidas no Livro Branco5 , a necessidade de financiamento do RGPS irá se estabilizar ao longo dos próximos 20 anos entre 1,5% e 1,6% do PIB. O crescimento do déficit do RGPS pode ser explicado, entre outros motivos, pela combinação do aumento da quantidade de benefícios com a melhoria dos seus valores; pela mudança do perfil dos contribuintes, provocada pelas alterações das relações de trabalho, com a redução gradativa dos trabalhadores contratados como empregados; por questões demográficas, como aumento da expectativa de vida e diminuição na taxa de fecundidade, fatos que vêm alterando a relação contribuinte/aposentado; pelas renúncias previdenciárias concedidas a determinados setores que não contribuem segundo a regra geral, mas com critérios diferenciados, como: segurado especial (setor rural), empresas optantes pelo SIMPLES, entidades filantrópicas, empregador doméstico, clube de futebol profissional, entre outros.

4 - ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO DO RGPS Segundo DAIN (2003: 150), a Constituição de 1988 incorporou a concepção ampliada de proteção social e autorizou a diversificação das fontes de financiamento para esta finalidade, acrescentando as bases de faturamento e lucro em adição a folha de salários. Desde a implementação dessa diversificação de fontes, houve crescente deterioração dos resultados da arrecadação bancária da Previdência, centrada na contribuição de empregados e empregadores sobre a folha de salários, devido ao pior desempenho desta base de incidência, “vis a vis” as bases apoiadas em 4 5

Dados constantes do Diagnóstico do Sistema Previdenciário Brasileiro - MPS (2003). Ver Livro Branco da Previdência Social (2002: 29).

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faturamento. Este descompasso foi conseqüência da evolução desfavorável da massa salarial, aliada à política salarial restritiva, ao desemprego e ao grau crescente de informalização. Em meio a esse contexto, a recente reforma tributária aprovada pelo Congresso Nacional abriu a possibilidade da redução da alíquota de contribuição patronal das empresas, incidente sobre a folha salarial, à Previdência Social. Com a reforma, o art. 195 da Constituição da República passou a incorporar os seguintes parágrafos, que fazem menção à contribuição do empregador, da empresa ou da entidade a ela equiparada na forma da lei, sobre a folha de salários: “Art.195. ........................................................................................................................................... § 12. A lei que instituir, em substituição total ou parcial da contribuição incidente na forma do inciso I, “a”, do caput, contribuição específica incidente sobre a receita ou faturamento definirá a forma da sua não-cumulatividade. § 13. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais a contribuição incidente na forma do inciso I, “b”, do caput, será não-cumulativa.” Com esse novo marco constitucional, a contribuição patronal das empresas à Previdência Social, que até então tinha por base a folha salarial, poderá ser substituída, total ou parcialmente, por contribuição incidente sobre receita ou faturamento, as quais modificadas e isentas da cumulatividade, aproximamse conceitualmente da modalidade de valor agregado. Essa possível substituição se deve à atual estrutura de financiamento da previdência, sendo que a folha de salários é a principal base de onde se extrai a receita da Previdência Social brasileira. Essa prática é facilitada pela configuração institucional da arrecadação e gestão dos recursos, porém, gera conseqüências controversas, entre outros motivos, devido à baixa participação dos salários na distribuição funcional da renda, que acaba por tornar muito estreita a principal base de financiamento. 144

Nesse modelo, elevadas contribuições sobre a folha de salários estariam influenciando a competitividade de várias empresas, em face do aumento no custo do trabalhador para essas organizações. Por isso, segundo alguns estudiosos, a redução dos encargos poderia aumentar a formalização e o nível de emprego e, como conseqüência, as receitas da Previdência Social. Em vista disso, observa-se um interesse dos formuladores de políticas públicas, tanto do Tesouro Nacional, quanto da Previdência Social, em tentar diversificar a estrutura de financiamento, agregando bases como receita e faturamento, as quais, contudo, suscitam reações negativas de alguns especialistas em razão do seu suposto “efeito-cascata”.

5 - PRINCIPAIS FATORES INTERVENIENTES NOS RESULTADOS DO RGPS O debate entre os especialistas com relação aos resultados do RGPS e seu financiamento incide, basicamente nos seguintes pontos: demografia, mercado de trabalho, informalização e competitividade das empresas. 5.1 - Demografia No Brasil, vigora o sistema previdenciário de repartição simples, no qual as contribuições dos trabalhadores ativos, deduzidos os custos administrativos, são repartidas entre os beneficiários segundo critérios previamente estabelecidos. Estabelece-se um pacto entre gerações onde os segurados ativos financiam os inativos. Nesse sistema não existe acumulação das contribuições para garantir o pagamento da aposentadoria do próprio segurado contribuinte, como ocorre no sistema de capitalização. Assim, há que ser constante a preocupação dos seus administradores para manter e se possível aumentar o número de 145

contribuintes, de forma a assegurar arrecadação suficiente para pagamento dos benefícios. No início do funcionamento dos sistemas de previdência, esse tipo de financiamento não oferecia problemas, uma vez que a relação entre contribuintes e beneficiários era necessariamente elevada. Com o amadurecimento dos sistemas e as alterações demográficas, essa relação se reduziu substancialmente. Dentre as alterações no perfil demográfico da população brasileira destaca-se a existência de uma massa relativamente jovem,mas em processo acelerado de envelhecimento e com o perfil de mercado de trabalho caracterizado por uma baixa cobertura previdenciária, fato que causa preocupação para a presente e para as próximas gerações. De acordo com o Censo de 2000, elaborado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, os idosos no Brasil representam 8,6% da população, sendo que ocorreu um crescimento de 35,5% na quantidade total de pessoas idosas em relação a 19916 . Ainda de acordo com o IBGE e com base em projeções da evolução da estrutura etária brasileira, estima-se que, em 2020, a população com mais de 60 anos de idade represente 13% da população, sendo que em 2050 essa proporção atingiria 22%. Outra modificação na demografia do Brasil é a queda da taxa de fecundidade, sendo que segundo o IBGE, em 1960, cada mulher tinha, em média, 6,2 filhos e em 1999 esse indicador caiu para 2,3 filhos e com perspectivas de continuidade de queda para os próximos anos. Também merece destaque o aumento da expectativa de vida ao nascer que vem ocorrendo em nosso País. Na década de 40, ainda de acordo com o IBGE, a expectativa de vida ao nascer era de 42 anos, sendo que em 1998 já era de 68 anos e com projeção de 76 anos em 2020. 6

Informe de Previdência Social – setembro de 2002.

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A questão da demografia constitui uma das causas do déficit previdenciário surgido em meados da década de 90 do século XX. No entanto, o impacto exercido pela demografia deve ser analisado em conjunto com outros fatores, igualmente relevantes, como o mercado de trabalho. 5.2 - Mercado de Trabalho O financiamento da Previdência Social no Brasil tem se caracterizado por uma forte concentração sobre a folha de salários. Foram realizadas nos últimos anos tentativas de universalizar o sistema previdenciário com base na folha de salários. Essa dependência excessiva da folha de salários torna a previdência demasiadamente vulnerável ao comportamento do mercado de trabalho, o qual não tem passado por bons momentos em passado recente. Na década de 1990, por exemplo, pôde-se verificar uma tendência que já vinha se desenvolvendo em períodos anteriores: a perda de representatividade das relações formais de trabalho e o conseqüente surgimento de um segmento amplo da população que está excluído da cobertura previdenciária. A busca por alternativas de alteração da base de financiamento da Previdência Social ganha ainda mais força quando se tem presente que o resultado da arrecadação da contribuição de empregados e empregadores está, em relação a 1986, praticamente estagnada. Na verdade, em 2001, a receita líquida, isto é, a arrecadação bancária das contribuições de empregados e empregadores - acrescida da receita do Simples, dos depósitos judiciais, e deduzidas as restituições de arrecadação e transferências a terceiros - foi 3,23% inferior ao nível de 1986, sendo que nesse ano as alíquotas praticadas eram inferiores às atuais (MARQUES 2003: 248). Nesse cenário de redução do mercado de trabalho formal, pode-se esperar que a Previdência Social terá uma grande dificuldade para estender sua cobertura à parcela da população 147

inserida no mercado informal. Desde que se considere que a previdência social tem também a função de promover eqüidade distributiva, além de proporcionar um seguro contra velhice ou invalidez, provavelmente será preciso encontrar outras bases de financiamento para garantir proteção social a todos. Sobre a relação existente entre encargos trabalhistas e nível de emprego, o professor ARBACHE (2003), a partir de várias observações realizadas sobre mercado de trabalho na década de 1990, afirma que houve substancial aumento da informalidade e do desemprego ao longo da última década, e que a probabilidade de encontrar ocupação teria diminuído até mesmo no setor informal. Esses fenômenos têm potencial impacto para a Previdência Social, pois o aumento da informalidade reduz a arrecadação, e o aumento da exclusão aumenta a demanda por benefícios e assistência social. Assim, haveria, no curto prazo, relação positiva entre o aumento da proporção de trabalhadores informais na economia e as dificuldades de caixa da Previdência, tendo em vista que a base de contribuição é o salário do trabalhador formal. Como conclusão desse estudo, o professor Arbache afirma que uma eventual redução dos encargos trabalhistas não levaria, necessariamente, ao aumento do emprego e da formalização. Essa conclusão vai ao encontro da hipótese que sinaliza que o efeito da redução dos encargos trabalhistas sobre o nível de emprego tende a ser pouco significativo. Ainda de acordo com esse autor, o aumento do emprego e da formalização depende de vários fatores como os níveis das taxas de juros, confiança dos investidores, nível de poupança da economia, dinamismo econômico, inserção internacional, estabilidade política, corrupção, entre outros fatores. Dessa forma, Arbache finaliza afirmando que acha uma pretensão tentar considerar que a redução dos encargos trabalhistas vá, necessariamente, e por si só, elevar o nível de emprego e resolver o problema de caixa da Previdência Social. 148

Outra relação bastante difundida é a de que a previdência contribui para aumentar a informalidade do mercado de trabalho por causa do alto nível de encargos trabalhistas. A esse respeito, Pinheiro apud Ramos (RAMOS 2002: 550) afirma que nos regimes de repartição existiria uma tendência em se elevar os custos do trabalho, que provocariam, em conseqüência, um aumento da informalidade. No entanto, além da conclusão do estudo feito pelo professor Arbache, acima, “não há evidências empíricas suficientes para comprovar a validade deste argumento e não se pode atribuir a existência da informalidade apenas às contribuições previdenciárias”, conforme verifica RAMOS (2002). 5.3 - Informalização Segundo estudos realizados pela Secretaria de Previdência Social do Ministério da Previdência Social7 , a partir dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD/IBGE, aproximadamente 40,7 milhões de pessoas, que corresponde a 57,7% da população ocupada total, não estão protegidas por qualquer tipo de seguro social. No entanto, deve-se levar em conta que desse total de pessoas sem nenhuma cobertura previdenciária existe um contingente que está impossibilitado, salvo raras exceções, de contribuir à Previdência Social como: pessoas com insuficiência de renda, isto é, pessoas ocupadas, mas que não auferem renda ou que recebem menos de um salário mínimo (cerca de 20,4 milhões de pessoas); pessoas com idade entre 10 e 16 anos, contingente aquém da idade mínima autorizada pela legislação brasileira para o trabalho e, conseqüentemente, para a filiação na previdência; e pessoas com mais de 60 anos de idade. De acordo com Carneiro (1997)e Carneiro e Henley (2001) apud Arbache (ARBACHE 2003: p.101-102), “um dos princi7

Informe de Previdência Social – março de 2003.

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pais argumentos utilizados para explicar a informalidade no Brasil é a excessiva intervenção governamental no mercado de trabalho e os elevados custos incidentes sobre a folha de pagamentos”, isto é, se houver um aumento dos custos sobre a folha de pagamento haverá redução do nível de emprego e/ou da contratação formal. Como contraponto do primeiro argumento, Arbache comenta que na segunda metade da década de 1990 foi institucionalizada, pelo Governo Federal, a flexibilização da contratação do trabalho, como o banco de horas e o contrato temporário, sendo que os resultados foram absolutamente débeis, não tendo provocado nem aumento da formalização nem tampouco redução do desemprego. Acerca do outro argumento, ARBACHE (2003: 104) afirma que boa parte dos empreendimentos informais é precária e cumpre a função primordial de combater a pobreza e a miséria e, portanto, não se deve esperar pela legalização dessas atividades e pela formalização da sua mão-de-obra como fontes de contribuição para a Previdência Social. Ainda segundo esse autor, os empreendimentos informais precários, que são a larga maioria e ocupam a maior parte dos que se encontram vinculados ao setor informal, cumprem um papel socialmente importante, e não devem ser confundidos com empreendimentos que podem e devem ser tratados como contribuintes potenciais. No mesmo raciocínio do professor Arbache estão os resultados dos trabalhos desenvolvidos pela Organização Internacional do Trabalho - OIT, (1983), (2001) apud DAIN (2003: 172), os quais mostram que inexistem provas de uma relação automática entre a desoneração da folha e o aumento da formalização do emprego. 5.4 - Competitividade das Empresas A abertura econômica atualmente vivenciada pela maioria dos países, via globalização, impõe cuidados na tributação doméstica para que não haja prejuízos à produção nacional. Nesse contexto, na discussão de qualquer proposta de alteração nas fontes de financiamen150

to do RGPS, deve-se evitar que os tributos criados, ou a majoração de alíquotas daqueles já existentes, não prejudiquem a competição das empresas em relação a seus produtos nacionais, quando comparados aos produtos importados no mercado interno. Assim, as alterações a serem implementadas devem ter como ponto central a necessidade de se promover mudanças harmônicas e que respeitem os princípios de um sistema tributário eficiente e com foco na competitividade dos produtos brasileiros. De outro modo, podem-se gerar distorções que agravem as deficiências e defeitos do sistema tributário, com implicações sobre a alocação de recursos, como investimentos e exportações, com impactos negativos sobre o crescimento e o volume de emprego.

6 – ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO DO RGPS As alternativas de financiamento do RGPS passam basicamente pela desoneração da folha de salários. Para tanto, há algumas opções como: tributos sobre o lucro, sobre o faturamento, sobre a movimentação financeira ou, ainda, sobre o valor agregado. Essas hipóteses são apresentadas a seguir. 6.1- Contribuição sobre o lucro das empresas Uma das possibilidades de desoneração das contribuições sobre a folha de salários por parte das empresas é a contribuição sobre o lucro das empresas. Vale dizer que a própria Constituição da República já dispõe sobre a participação do lucro no financiamento do RGPS. Segundo a Lei nº 8.212/91, que instituiu o plano de custeio do RGPS, as contribuições a cargo da empresa proveniente do lucro, e destinadas à seguridade social, é calculada mediante a aplicação da alíquota de 8% sobre o lucro líquido do período-base, antes da provisão para o imposto de renda. 151

No entanto, a opção de substituição da contribuição da folha de salários pelo lucro das empresas tem encontrado fortes resistências por vários motivos. O primeiro deles é que o lucro já é uma base de valor agregado declaratória, a qual está suficientemente tributada, segundo CINTRA (2003: 183). Outro motivo, desenvolvido a partir de estudos realizados pela Confederação Nacional da Indústria CNI (2003: 138-139), é que o lucro não é uma fonte estável, pois pode oscilar acentuadamente com o ciclo econômico e gerar um desequilíbrio no fluxo de caixa do RGPS. Essa Confederação acrescenta ainda que a tributação sobre o lucro pode gerar distorções no sistema tributário de modo a torná-lo ineficiente e/ou prejudicial à alocação racional dos recursos e à geração de emprego, além de desestimular a formação de capital e tributar diretamente o consumo. A CNI (2003: 137) afirma, ainda, que a tributação do lucro líquido, que representa a exação sobre a renda dos capitalistas, teria efeitos semelhantes à tributação da renda dos assalariados, se não fosse pela maior mobilidade desses recursos. A facilidade de migração no atual contexto de globalização impõe limites a pretensões tributárias sobre esta base, sob pena de observar-se descapitalização das empresas, redução da atividade e do emprego. 6.2 - Contribuição sobre o faturamento das empresas Outra possibilidade de desoneração das contribuições sobre a folha de salários por parte das empresas é a contribuição sobre o faturamento das empresas. Também previsto na Constituição como fonte de financiamento da seguridade social, essa opção também tem enfrentado uma forte resistência por parte dos estudiosos, principalmente por se tratar de um tributo de cunho cumulativo, isto é, incide sobre cada uma das etapas do processo produtivo, de forma que, em cada etapa, incide sobre elas mesmas, de vez que incidiram em etapas anteriores. Segundo DAIN (2003 : 148), as contribui152

ções sobre faturamento geram uma cumulatividade que hoje contamina mais de 40% da receita tributária da União. Segundo a CNI (2003: 137), o faturamento causa muitas distorções, pois incide diferentemente sobre os produtos e gera incentivos espúrios na alocação de recursos. Com isso, a demanda do bem de maior tributação é diminuída e, conseqüentemente, ocorrerá sua redução no mercado. Outra conseqüência é a tendência de verticalização das empresas, que tentarão buscar uma maior integração das etapas de produção, no intuito de se evitar a tributação em cascata. Também como impacto causado por essa base de tributação, de acordo com a CNI, é a questão da isonomia competitiva ao produto nacional, tendo em vista que os produtos importados ingressam no mercado doméstico sem esse tipo de ônus ou, no máximo, com uma única etapa de incidência. Há, ainda, a dificuldade para a desoneração das exportações e dos investimentos, o que pode aumentar a vulnerabilidade externa e reduzir a taxa de investimento por parte do Brasil, afetando o potencial de crescimento da economia. Ainda de acordo com a CNI (2003 : 139), a adoção do faturamento bruto (ou receitas) das empresas como base de financiamento é conflitiva com o desejo de um sistema tributário eficiente do ponto de vista alocativo. Ademais, é um tributo de incidência cumulativa e pouco transparente, que gera distorções na alocação dos recursos. Também de opinião desfavorável em relação à base faturamento, CINTRA (2003: 183) entende que essa base incorpora as desvantagens das bases declaratórias - que tem como características a complexidade burocrática, os altos custos e o estímulo à evasão e à sonegação - com os inconvenientes das bases cumulativas, caracterizadas pelas adaptações para viabilizarem a adoção plena do princípio do destino no comércio externo e pela redução da capacidade de estabelecer discricionaridade tributária. Segundo SIQUEIRA (2003: 232 - 236), os tributos cumula153

tivos dificultam a garantia de existência de eficiência e eqüidade tributária no consumo final, tendo em vista que o processo de repasse dos tributos para os preços dos bens finais é extremamente complexo e difícil de ser previsto. Ainda segundo essa pesquisadora, um tributo sobre o faturamento tende a provocar fortes distorções nas escolhas dos consumidores e a penalizar setores que o próprio governo ou a sociedade desejaria desonerar, como é o caso das exportações. Outro princípio tributário violado por um tributo sobre o faturamento é o da transparência, de acordo com estudo de SIQUEIRA (2003: 233). Esse tributo é cobrado das empresas, porém tende a ser repassado para o consumidor, que não é devidamente notificado. A falta de visibilidade desse tipo de tributo inibe a capacidade da população de associar demanda por gastos públicos com o aumento da carga tributária, reforçando a chamada “ilusão fiscal”. Nada obstante as críticas à base faturamento até aqui apresentadas, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social – ANFIP (2003: 33) defende a base denominada de faturamento líquido, ou seja, a diferença entre o faturamento bruto e o valor da folha de salários que serve de base à contribuição previdenciária. Essa proposta, caso implantada, permitiria, num período não muito longo, caminhar paulatinamente no rumo do aumento da contribuição sobre o faturamento, diminuindo-se proporcionalmente o encargo sobre a folha de salários. 6.3- Contribuição sobre movimentação financeira Uma forma defendida por alguns especialistas como maneira de propiciar a redução do ônus sobre a folha de salários seria uma melhor utilização da contribuição sobre movimentação financeira para o financiamento da Previdência Social, apesar de também ser um tributo de cunho cumulativo. Do exercí154

cio de 1999 até o final do ano de 2003, a previdência também conta com uma parcela da arrecadação da Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras - CPMF, correspondente a uma alíquota de 0,10%. Vale ressaltar que, com a reforma tributária recém promulgada pelo Congresso Nacional, a CPMF foi prorrogada por mais quatro anos. Nesse sentido, uma proposta defendida por VARSANO (2003: 23) é no sentido de vincular a CPMF exclusivamente à Previdência Social e permitir, apenas para pessoas jurídicas, a compensação da contribuição paga sobre a folha de salários. A arrecadação líquida da CPMF seria utilizada para substituir parcela da receita da contribuição patronal sobre a folha de salários, que seria reduzida. Dessa maneira, a CPMF tornar-se-ia uma contribuição previdenciária permanente para pessoas físicas, seguradas à previdência social ou não, e uma contribuição mínima para pessoas jurídicas. Nessas circunstâncias, a CPMF praticamente deixa de ser cumulativa. Ainda na defesa da CPMF, Varsano argumenta que essa contribuição tem a seu favor o fato de ser um tributo muito produtivo e com custos de administração e de cumprimento das obrigações por parte dos contribuintes extremamente baixos. Além disso, é um poderoso instrumento de controle da evasão, pois o conhecimento da movimentação financeira do contribuinte ajuda a monitorar seu movimento econômico e, conseqüentemente, os demais tributos devidos. Como contribuição previdenciária mínima alcançaria o mercado informal, não só gerando alguma arrecadação adicional para o RGPS como estimularia a formalização dos empregos, por reduzir a cunha entre o custo da mão-de-obra e o salário líquido recebido pelo trabalhador formal, que, segundo SIQUEIRA (2003: 233), é de 25% do custo do emprego. CINTRA (2003: 185-186) também é favorável a essa contribuição financeira e sugere a substituição das contribuições patro155

nais ao INSS, por nova contribuição sobre movimentação financeira - Contribuição Social -, com alíquota estimada de 0,6% nos débitos e créditos bancários. Esse tributo seria capaz de gerar volumes equivalentes aos recursos arrecadados pelo INSS incidentes sobre a folha de pagamentos. Cumpre dizer que se trata apenas de uma substituição de fontes, que em nada alteraria a destinação dos recursos recebidos, inclusive a relativa ao salário-educação e ao chamado Sistema “S”. Esse autor conclui que a base “movimentação financeira” surge, portanto, como a melhor opção para substituir as incidências sobre folha de pagamento das empresas no financiamento do RGPS. 6.4- Tributo de Valor Agregado Vários especialistas têm defendido a implementação da base valor agregado como alternativa à folha de salários, por entenderem que a cumulatividade é prejudicial ao sistema tributário. Em estudo desenvolvido pela CNI (2003: 140),foi apresentado que a tributação sobre o valor adicionado é a forma mais eficiente e mais neutra de arrecadar recursos compulsoriamente para as atividades do Estado. Constitui uma base ampla e capaz de gerar recursos em volume suficiente. É também relativamente estável e sua tributação, por ser não-cumulativa, não introduz distorções e ineficiências à alocação dos recursos. No entanto, a tributação do valor adicionado enfrenta uma grande dificuldade, que é o conhecimento da base de arrecadação, sendo que o Brasil ainda não dispõe de um tributo federal abrangente sobre o valor agregado. Outra vantagem associada a um tributo com base no valor agregado, não-cumulativo, é a capacidade dele introduzir menos alterações nos preços relativos do que os tributos cumulativos. Por sua vez, CINTRA (2003: 193) argumenta que essa afirmação depende da aceitação da premissa da existência de mercados competitivos perfeitos. Ainda de acordo com estudo desenvolvido por CINTRA 156

(2003: 194-197), são citados vários problemas a serem enfrentados na implementação de um tributo de valor agregado como: o elevado custo de funcionamento dos tributos de valor agregado; a introdução de distorções adicionais graves ao estimularem a excessiva terceirização e ao necessitarem alíquotas elevadas para uma dada meta de arrecadação, sendo relevante destacar que a sonegação e a elisão variam em proporção direta ao nível das alíquotas nominais dos impostos, ou seja, quanto mais altas as alíquotas, maior o estímulo e o prêmio à sonegação e à elisão. Por sua vez, DAIN (2003: 157) defende que um tributo com base de incidência próxima ao conceito de valor agregado substituiria gradualmente as contribuições sobre o faturamento e lucro, evitando a incidência em cascata. O ponto de partida para essa nova modelagem seria o Lucro Bruto Mensal das empresas, que corresponde a uma parcela do valor agregado. Essa base incorporaria algumas adições, exclusões e deduções, o que juntamente com as alíquotas diferenciadas setorialmente (possibilidade de diferenciação da base de cálculo) tentaria incorporar algumas especificidades setoriais, como as das instituições financeiras, de modo a diminuir os atuais desequilíbrios observados na configuração das incidências tributárias entre setores.

7 - CONCLUSÃO Este trabalho procurou demonstrar que existem diversas possibilidades de fontes alternativas de financiamento do regime geral de previdência social a partir da desoneração da folha de salários que é a principal fonte de custeio desse regime. Porém, qualquer decisão a ser tomada deverá atender ao dispositivo constitucional 157

recém aprovado pelo Congresso Nacional, no âmbito da reforma tributária, que permite que lei ordinária institua, em substituição total ou parcial à contribuição incidente sobre a folha de salários, uma contribuição específica sobre a receita ou faturamento a qual atingirá, de forma não-cumulativa, alguns setores de atividade econômica. Percebe-se, pelos estudos citados , que o tema é polêmico e que qualquer alteração no financiamento do RGPS gerará impactos em outras áreas. Vale destacar que na escolha do melhor tributo que irá desonerar a folha de salários deverá ser feita uma análise da relação custo-benefício das opções disponíveis e que, na decisão do tributo mais adequado, deve ser considerado que não há tributo perfeito. Cabe ressaltar, também, que a forma adequada de financiar direitos sociais, como os benefícios previdenciários, não é apenas uma questão exclusivamente técnica, de orçamento público, mas também de eqüidade distributiva e de política social equilibrada. Portanto, corrigir essa forma de financiamento é crucialmente importante para uma melhoria dos padrões de formulação e gestão da política social. Assim, o desafio está lançado para os formuladores de políticas públicas nas áreas de gestão da política social e orçamentária: reverter o atual quadro negativo das contas do RGPS, com a implementação de políticas fortemente imbricadas em estruturas de governança adequadas (SILVA, P.e MELO,M. 2000:15), bem como incluir a cerca de 40 milhões de trabalhadores sem cobertura previdenciária.

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* Fabio Machado Peres é economista e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.

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