Especial Eleições Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental

Previdência Social: avaliação do regime atual e sugestões de mudança Por Paulo Kliass

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Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 13 no 2 Jul/Dez 2014

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Introdução A experiência vivida por boa parte das economias do mundo, ao longo das últimas décadas, apontava para o enquadramento frente a uma agenda de natureza bastante conservadora, quando se tratava dos ajustes preconizados pelos organismos multilaterais, a exemplo do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM). A hegemonia ideológica exercida pelo paradigma neoliberal implicava a incorporação de um conjunto de medidas orientadas pela suposição de que haveria uma superioridade intrínseca do setor privado em relação ao setor público. A presença estatal na esfera econômica era considerada prejudicial para a otimização dos resultados pretendidos. Quando tais premissas eram aplicadas à formulação e à implementação de políticas públicas, a estratégia supunha mudanças significativas na forma como o Estado era organizado na maioria dos países. A hipótese de maior eficiência da solução derivada da livre ação das forças de oferta e demanda apontava para que fosse deixada, ao equilíbrio de mercado, boa parte daquilo que era até então responsabilidade delegada à administração pública. Tendo como meta a situação do Estado mínimo, os governos passaram a implementar os processos de privatização, desregulamentação, liberalização e abertura comercial. A privatização englobava uma série de possibilidades de tratamentos a serem conferidos às empresas estatais. A primeira delas era a que carregava maior simbolismo no processo todo: a venda do patrimônio público ao setor privado, com a transferência da propriedade da empresa. Havia ainda mais alternativas, como a abertura de capital em bolsa e a pulverização acionária, ou a concessão do objeto de atuação da empresa para a concorrência privada, a exemplo do setor de minérios. As medidas previam também a quebra de monopólio oferecido a empresas estatais em setores estratégicos e a abertura à entrada de empresas de capital privado, inclusive estrangeiras. A desregulamentação entrou em cena por meio da criação de agências reguladoras, com algum grau de autonomia político-administrativa frente à estrutura governamental “stricto sensu”. No caso brasileiro, por exemplo, o Sistema Telebrás foi substituído pela Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e pelas empresas privatizadas – as concessionárias do serviço

público de telecomunicações. O sistema de eletricidade passou por processo semelhante, com a venda de boa parte das empresas públicas ou mistas e a constituição da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), bem como de outros órgãos de natureza reguladora. Apesar dessa forte onda privatizante, alguns setores e poucas empresas conseguiram escapar de tal transformação radical, a exemplo da Petrobrás, do Banco do Brasil (BB) e da Caixa Econômica Federal (CEF). Os setores de saúde e educação mantiveram uma dubiedade de natureza patrimonial. O Sistema Único de Saúde (SUS) foi preservado, mas o crescimento do capital privado no setor conservou-se em ritmo acelerado. A rede educacional pública também foi mantida para todos os níveis (desde o fundamental até o superior), mas aqui demonstrou-se exponencial o crescimento da presença das empresas privadas. As pressões para privatização do sistema de previdência social em nosso País não lograram o êxito obtido em outros locais, a exemplo do processo privatizante ocorrido no Chile. Por aqui também foi adotado o modelo da convivência da alternativa pública e da possibilidade de acesso ao modelo privado. De forma semelhante à permanência de empresas, planos e seguros de capital privado na área da “saúde suplementar”, o setor previdenciário viu crescer bastante um ramo da chamada “previdência complementar”. Vale registrar que em todos esses casos o setor privado conta com um forte estímulo do próprio Estado para assegurar seus negócios. Esse apoio se manifesta desde a política desenvolvida pelas agências reguladoras em favor das empresas até a concessão de facilidades fiscais e tributárias para os usuários que optarem pela alternativa do serviço privado. A complementação da previdência social pode ocorrer por meio do acesso aos fundos de pensão ou pela contratação de fundo de previdência privada oferecido por instituições assemelhadas a seguradoras, sob fiscalização e regulação da Superintendência de Seguros Privados (Susep). O potencial de crescimento desses ramos da previdência se relaciona ao teto estabelecido para o Regime Geral da Previdência Social (RGPS). Até 2004, o limite máximo para pagamento de benefício era equivalente a 10 salários mínimos (sm). No entanto, com o passar do tempo essa diferença foi reduzida e atualmente se encontra no patamar de seis sm. Mais de 99% dos benefícios são inferiores a cinco sm. Isso significa, por

Há dois grupos claramente diferenciados e que deveriam ser tratados também de forma distinta: os participantes do subconjunto dos trabalhadores urbanos e os do subconjunto dos trabalhadores agrícolas. exemplo, que os participantes que contribuíram mensalmente pelo teto, ao longo de décadas, para receber um benefício equivalente a 10 sm viram frustradas suas expectativas no momento da aposentadoria. A mudança da legislação e a introdução do chamado “fator previdenciário” em 1999, por sua vez, contribuíram para a redução do valor médio dos benefícios. Assim, dos mais de 27 milhões de aposentadorias e pensões concedidos pelo sistema, 92% são constituídas de benefícios mensais com valor igual ou inferior a três salários mínimos. Esse quadro colabora para a busca de instituições voltadas à complementação. Além disso, esse universo tem um potencial expressivo de crescimento a partir da mudança nas regras da previdência dos funcionários públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. De acordo com a legislação atual, os funcionários que entraram em exercício a partir de 2012 terão direito apenas ao valor do teto do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) a ser pago pela respectiva administração a título de aposentadoria, devendo buscar alhures os meios para a complementação do valor pretendido. Com esse intuito, por exemplo, é que foi constituída a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal (Funpresp). Porém, em razão da profunda desigualdade que caracteriza nossa estrutura de distribuição de renda, a absoluta maioria dos beneficiários da previdência social 45

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ainda depende do modelo do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Praticamente 100% dos aposentados rurais recebem até um salário mínimo. Já para o subconjunto dos aposentados urbanos, quase metade recebe até esse valor e 72%, até dois salários mínimos. Em tese, trata-se de beneficiários que não contam com rendimento suficiente que justifique a busca de acesso à previdência complementar. A eclosão da crise financeira internacional em 2008 e os efeitos sobre a própria economia brasileira terminaram por arrefecer os ímpetos do sistema financeiro. As perdas verificadas em escala internacional e os movimentos de reacomodação dos gigantes do setor contribuíram para reduzir a voracidade com que sempre encararam o nosso modelo previdenciário. Afinal, os números do RGPS são bastante expressivos. O regime movimentou em 2013, por exemplo, o valor aproximado de R$ 360 bilhões na forma de pagamento de benefícios. Esse total equivale a 7,5% do PIB, montante que não pode ser desprezado por sua magnitude. Esse é um dos vetores da estratégia permanente de levar o regime oficial ao descrédito e de reforçar a hipótese de sua privatização. A situação do Regime Geral da Previdência Social A avaliação do quadro do RGPS, difundida pelos meios de comunicação, tem contribuído de forma sistemática para criar uma falsa situação, quase próxima à catástrofe. Os elementos oferecidos para tanto contam também com algum grau de desinformação oferecida pela própria administração pública federal. A natureza do nosso regime previdenciário é baseada no chamado modelo de repartição. Isso significa que o sistema prevê o pagamento de benefícios de forma intergeracional. Os participantes que ainda estão na ativa recolhem a contribuição mensal para cumprir as necessidades para o pagamento dos benefícios para os que já estão na inatividade. No entanto, para uma avaliação correta a respeito da sustentabilidade desse quadro em termos atuariais faz-se necessário um conjunto de hipóteses e procedimentos. O primeiro aspecto a ser levado em consideração refere-se à existência de dois grupos claramente diferenciados e que deveriam ser tratados também de forma distinta. É o caso dos participantes do subconjunto dos trabalhadores urbanos e os do subconjunto dos

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trabalhadores agrícolas. Uma das maiores diferenças entre ambos é relativa à capacidade de arrecadação de receitas para fazer face ao pagamento de benefícios. Enquanto o subconjunto dos urbanos apresenta-se equilibrado e superavitário, o caso dos rurais merece uma atenção especial. A origem de tal diferenciação encontra-se na decisão da Assembleia Nacional Constituinte de promover a inclusão dos trabalhadores rurais no sistema previdenciário. Assim, desde 1988, a partir da promulgação da nova Carta, esse importante setor da nossa sociedade passa a contar com os mesmos direitos que os demais. No entanto, criou-se uma situação bastante peculiar, do ponto de vista do equilíbrio econômico-financeiro do regime. Isso porque um conjunto de participantes passou a receber benefícios sem nunca ter contribuído ao longo de sua vida laboral, inclusive pelo fato de o sistema não prever tal possibilidade. Esse descompasso entre capacidade de arrecadação e despesas com benefícios deveria ter sido compensado, do ponto de vista contábil, por aportes a serem efetuados pelo Tesouro Nacional ao RGPS. Afinal, eventual diferença nas contas previdenciárias é devida à decisão soberana de natureza constitucional. A Nação optou por esse tipo de medida inclusiva e a responsabilidade não pode ser creditada a um suposto desequilíbrio estrutural do regime administrado pelo INSS. Trata-se de uma decisão de reconhecimento de uma anomalia e de correção pela via da extensão dos direitos de cidadania. O custo pela implementação de tal medida é do conjunto da sociedade e deve ser expresso pela conta única do governo. Assim, o que se pode concluir a respeito da situação do RGPS é que o regime apresenta um quadro de superávit no que diz respeito aos trabalhadores urbanos. Essa deverá ser a tendência futura para os agrícolas, cujo subconjunto deverá atingir situação semelhante, a partir do momento em que as gerações de trabalhadores rurais concluírem a fase de contribuição na ativa e passarem a receber seus benefícios. De acordo com as informações oficiais do Ministério da Previdência Social, o segmento urbano apresentou um quadro de superávit de R$ 25 bilhões em 2013. Assim, em face da receita líquida de R$ 308 bilhões, as despesas com pagamento de benefícios atingiram o montante de R$ 283 bilhões no ano passado. Na verdade, essa condição de

receitas anuais líquidas superiores às despesas vem ocorrendo desde 2009, quando o superávit foi de R$ 2 bilhões. A partir daí, nos anos seguintes, esses mesmos valores foram crescentes: R$ 9 bilhões em 2010, R$ 21 bilhões em 2011 e R$ 26 bilhões em 2012. Já a realidade do segmento dos rurais é oposta, em razão da inexistência de fundos históricos relativos à população aposentada, que não havia contribuído. Em 2013, as despesas somaram R$ 82 bilhões e as receitas foram de R$ 6 bilhões, com um resultado negativo de R$ 76 bilhões. Para efeito de comparação com os urbanos, as necessidades de financiamento em 2009 eram de R$ 57 bilhões, com elevações subsequentes para R$ 63 bilhões, R$ 64 bilhões e R$ 71 bilhões entre 2010 e 2012. Outro aspecto que merece reflexão refere-se às isenções de contribuição, tal como previstas na legislação. Existe um conjunto expressivo de entidades e setores econômicos que não recolhem a contribuição previdenciária. É o caso das instituições filantrópicas, das empresas do Sistema Integrado de Imposto e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples), atividade exportadora rural e outros. O total das renúncias previdenciárias dessa natureza alcançou R$ 29 bilhões em 2013. Isso equivale a quase 60% do suposto déficit anunciado para o conjunto do RGPS, que chegou a R$ 50 bilhões no mesmo ano. Dessa forma, a polêmica que se trava em torno de um eventual “déficit” ou “superávit” do modelo previdenciário é um falso debate. A existência de “necessidades de financiamento” do RGPS apenas aponta para o fato de que há um buraco de receitas previdenciárias que deve ser coberto. No entanto, tais necessidades não estão associadas a nenhum desequilíbrio estrutural do regime administrado pelo INSS. Essa deformação tem sido amplificada ao longo dos anos mais recentes, desde que teve início a política de desoneração da contribuição patronal vinculada à folha de salários. A medida determina que as empresas deixem de recolher o equivalente a 20% dos salários dos trabalhadores para o RGPS, passando a ser tributadas por uma alíquota variável (entre 1% a 2%) incidente sobre o seu faturamento. Ocorre que esses novos valores são insuficientes para cobrir o montante que seria devido na sistemática anterior. Até o momento, o Tesouro Nacional tem sido chamado a providenciar o crédito da diferença a favor do INSS. No entanto, esse procedimento não 47

1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 assegura o ingresso de Públicas recursos nae frequência adequada e Revista de Políticas 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 nem nos valores equivalentes. 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 Gestão Governamental 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 Vol.Assim, 13 noo 2que se verifica é a permanência de riscos de 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 desequilíbrio do regime por razões estranhas aos aspectos 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 Jul/Dez 2014 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 puramente previdenciários. Tais distorções dificultam a 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 avaliação das reais condições de sustentabilidade do atual 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 modelo e de eventuais necessidades de correções para 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 adequação à nova realidade do mercado de trabalho Previdência Social: avaliação do regime atual e e às 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 mudanças de natureza demográfica que o Brasil tem 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 sugestões de mudança 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 apresentado ao longo das últimas décadas. 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123

Propostas

Tendo em vista o diagnóstico exposto, as propostas para evitar a continuidade dos riscos a que vem sendo exposto o RGPS poderiam assim ser resumidas: 1. Revogação da política de desoneração da folha de pagamentos para efeitos de arrecadação previdenciária e sua imediata substituição pela antiga contribuição patronal equivalente a 20% do salário do trabalhador. 2. Definição de um cronograma de restituição ao RGPS pelo Tesouro Nacional do diferencial acumulado entre os valores arrecadados pela contribuição sobre o

faturamento e o que teria sido arrecadado pelo sistema anterior a 2011. 3. Alteração do mecanismo de contabilização dos valores no interior do RGPS, passando o Tesouro Nacional a creditar regularmente o equivalente à arrecadação dos beneficiários do subconjunto dos rurais que não contribuíram para o sistema. 4. Alteração do mecanismo de contabilização dos valores no interior do RGPS, passando o Tesouro Nacional a creditar regularmente o equivalente aos valores relativos à arrecadação das entidades de filantropia, micro e pequenas empresas e demais atividades isentas da contribuição previdenciária. 5. Convocação de uma grande conferência nacional sobre previdência social, envolvendo entidades dos empresários, trabalhadores, aposentados e especialistas no tema. A intenção é promover um debate a respeito das perspectivas futuras do modelo e eventuais necessidades de ajuste em médio e longo prazos, em razão de mudanças verificadas na dinâmica demográfica e do próprio mercado de trabalho.

Paulo Kliass é servidor público concursado da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) do Governo Federal; doutor em Economia pela Universidade de Sorbonne, em Paris. Como EPPGG, já ocupou diversos cargos, dentre eles o de secretário de Previdência Complementar no Ministério da Previdência Social. E-mail: [email protected].

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