Página 53 Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental

O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo Por Alex Rabelo Machado Este artigo discute a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz respeito à questão de alocação de recursos no OGU. A ênfase da discussão recairá nos aspetos mais políticos que envolvem o processo decisório de alocação de recursos, votação de projetos de lei e de proposição de emendas. Com a Constituição de 1988 o Congresso Nacional passou a usufruir de mais poderes no tocante ao OGU, passando a exercer o papel de codecisor na função de alocação de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Tal prerrogativa causou enormes expectativas na sociedade, que passou a projetar uma atuação mais pró-ativa do Congresso Nacional no tocante às questões relativas à elaboração do Orçamento federal. Entretanto, embora sejam indiscutíveis os avanços, o que se assiste na prática é que o Poder Legislativo ainda não conseguiu se apropriar adequadamente de sua cocentralidade no processo orçamentário federal.

Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 8 - No 1 Jan/Jun 2009

O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo

1. Apresentação Nas décadas de 60, 70 e 80, sob a vigência do período da ditadura militar, o Congresso Nacional exercia um papel considerado meramente figurativo no processo de discussão e elaboração do Orçamento Geral da União (OGU). Com a Constituição de 1988 o Congresso Nacional passou a usufruir de mais poderes no tocante ao OGU, isto é, passou a exercer o papel de codecisor na função de alocação de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Tal prerrogativa casou enormes expectativas na sociedade, que passou a projetar uma atuação mais próativa do Congresso Nacional no tocante às questões relativas à elaboração do Orçamento federal. Este artigo buscará discutir a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz respeito à questão de alocação de recursos no OGU. A ênfase da discussão recairá nos aspetos mais políticos que envolvem o processo decisório de alocação de recursos, votação de projetos de lei e de proposição de emendas. Iniciaremos esta análise partindo do importante artigo1 do ex-deputado Constituinte José Serra, escrito logo após a promulgação da Constituição de 1988. Com o objetivo de chamar a atenção para o fato de que os problemas da pouca transparência e da falta de ampla discussão no processo orçamentário eram características comuns no Brasil desde o século XIX, o autor destaca uma ilustrativa citação de Joaquim Nabuco datada de 1879: (...) a passarem os orçamentos (...) como têm passado nesta casa, discutidos perante quatro ou cinco pessoas em hora adiantada da sessão, pode-se dizer sem que vá nisso ofensa, que nós representamos uma comédia parlamentar que nem ao menos tem a vantagem dos dramas japoneses de durarem oito dias.” Joaquim Nabuco in Anais da Câmara dos Deputados, Sessão de 22 de março de 1879.2

(54)

No artigo em questão, com a autoridade de ter sido um constituinte e de ter sido considerado um dos principais expoentes no processo de discussão e de elaboração dos artigos relativos às questões orçamentárias, Serra (1990) analisa uma série de modificações orçamentárias ocorrida na Constituição3 de 1988. Tais modificações são consideradas avanços, sobretudo, em

relação à situação anterior, período da ditadura – Constituição de 1967, uma vez que, de acordo com o autor, na atual Carta Magna o processo orçamentário havia se tornado mais: lógico, transparente e democrático. Entre os principais avanços analisados por esse autor, destacam-se os seguintes: 1. A participação mais ativa do Legislativo no processo, destacando a nova prerrogativa do parlamentar de propor emendas nos investimentos previstos na proposta de lei orçamentária encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional; 2. O advento de leis que ordenam o processo orçamentário, como a necessidade de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)4 e o do Plano Plurianual (PPA)5; 3. O estabelecimento de datas para as entregas das propostas das leis orçamentárias do Executivo ao Legislativo, para que o Congresso Nacional tenha tempo e condições de fazer as modificações necessárias6; 4. A separação do Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social; e 5. A criação obrigatória do Orçamento dos Investimentos das Empresas Estatais Federais. Após descrever os avanços trazidos Constituição de 1988, Serra (In Veloso, 1990, p. 86) resume as expectativas positivas das alterações constitucionais e do novo papel do Legislativo no processo da seguinte forma: Abriu-se, portanto, o caminho para uma participação responsável dos parlamentares no processo orçamentário. Ao mesmo tempo procurou-se fortalecer e ampliar a capacidade do Congresso para desempenhar suas novas tarefas, mediante a instituição de uma Comissão Mista Permanente (Câmara-Senado), que deverá equipar-se para apreciar a LDO, analisar, e preparar os pareceres sobre os projetos de leis orçamentárias e as emendas apresentadas, acumulando know how e memória sobre o assunto... Assim, o texto acima comentado demonstra como foram positivas as expectativas criadas em torno do novo

Como a LOA sofre inúmeras modificações no decorrer do exercício, acaba perdendo seu caráter concreto e passa a ser um instrumento abstrato que não reflete um plano de ação governamental. papel do Legislativo no processo orçamentário, em função das mudanças constitucionais. Entretanto, embora sejam indiscutíveis os avanços, sobretudo quando comparados ao período imediatamente anterior à promulgação da Constituição de 1988, o que se assiste na prática é que o Poder Legislativo ainda não conseguiu se apropriar adequadamente de sua cocentralidade no processo orçamentário federal. Isto é, em relação a alguns aspectos que serão aqui discutidos, as expectativas criadas pelas inovações constitucionais revelaram-se maiores do que hoje se observa em relação à capacidade efetiva do Poder Legislativo. Nesse sentido, serão descritas, a seguir, algumas situações observadas na atual forma de relacionamento entre os Poderes Legislativo e Executivo que ilustram a falta de centralidade da atuação do Legislativo no processo orçamentário federal. 2. Relacionamento atual entre Poder Executivo e Poder Legislativo: situações observadas As situações que serão analisadas são as seguintes: 1. Os acordos feitos em torno das votações de projetos de lei referentes ao Orçamento Geral da União e das eventuais modificações

Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 8 - No 1 Jan/Jun 2009

O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo

ao texto original encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional; 2. O processo de discussão de méritos dos Projetos de Lei no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO); 3. A excessiva quantidade de propostas de projetos de créditos suplementares ou especiais e de Medidas Provisórias para créditos extraordinários; 4. O caráter autorizativo da Lei Orçamentária Anual; 5. A forma de atuação não hierárquica de representantes do Poder Executivo no processo decisório da CMO e do Congresso Nacional; 6. O número expressivo de emendas apresentadas ao Projeto de Lei do Orçamento Anual (PLOA), ao Projeto de Lei do Plano Plurianual (PLPPA), e ao Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentária (PLDO); e 7. A execução financeira das emendas parlamentares. 2.1 Realização de acordos em torno das votações de emendas de modificações PLOA

(56)

Quando um Projeto de Lei do Congresso Nacional (PLN)7 dá entrada na Comissão Mista de Orçamento (CMO), tanto na forma de crédito especial, como de crédito suplementar, a escolha do relator se dá por critérios, cujo maior peso é o relacionado ao jogo político. Assim, pode-se dizer que o relator é escolhido pelo presidente da CMO, dentre aqueles membros dessa Comissão8, considerando-se critérios que são importantes para o jogo político de poder: relação política vantajosa com o Poder Executivo e/ou com o próprio presidente da Comissão e cumprimento de acordos pré-existentes no esquema de distribuição de poder. Cumpre esclarecer que o relator do PL é um ator central nesse processo, pois terá a atribuição de analisar a proposta e de elaborar o parecer técnico sobre o mérito do Projeto, o qual será apreciado pelos demais membros da Comissão e pelo plenário do Congresso Nacional. Assim como a escolha do relator, a própria tramitação do Projeto de Lei, tanto na CMO como no

Congresso Nacional para que a matéria seja colocada em pauta e votada, fica dependente do chamado acordo político9. É importante notar que a forma como é realizada a escolha dos relatores e dos projetos que entrarão em tramitação pode dar margens para questionamentos da sociedade devido à ausência de critérios mais tangíveis, que poderiam trazer maior transparência a essas decisões. Destaca-se que durante a elaboração dos pareceres sobre os PLNs ocorrem as negociações do Legislativo com o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG) e/ou com outros ministérios setoriais que têm interesse nas despesas programadas. É nessa fase que alguns parlamentares encontram terreno propício para negociar como Poder Executivo medidas relativas aos seus interesses políticos mais pontuais. 2.2 O processo de discussão do mérito dos projetos de lei no âmbito da Comissão Mista de Orçamento Em função da forma de tramitação das matérias estar subordinada ao jogo político, o processo de discussão relativo aos méritos dos PLNs fica reduzido a um segundo plano e acaba sendo incipiente, não contando com a contribuição e participação efetiva de grande número de parlamentares, como seria desejável em uma democracia. Na verdade, nessa etapa, as discussões são reduzidas e ocorrem apenas em círculos pequenos de parlamentares. Assim, o debate salutar em torno de políticas públicas e de decisões que são importantes para toda a sociedade fica restrito entre alguns parlamentares e alguns membros do Executivo. A reduzida discussão sobre o mérito dos PLNs na CMO traz consequências danosas também para o processo de votação, pois as matérias acabam sendo votadas de forma mecânica e muito rápida, cumprindo apenas os procedimentos formais. Há relatos em que a CMO chegou a votar dezenas de PLNs em poucas horas de um mesmo dia. Agravado ainda pelo fato de tal votação ter se dado em um contexto adverso onde a compreensão do que estava sendo votando era inviável em função do exíguo tempo para a realização de discussões e de esclarecimentos, e também pelo extenso burburinho que predominava no ambiente, impedindo a concentração e a atenção dos parlamentares ao objeto que estava em votação.10

2.3 A excessiva quantidade de projetos de créditos suplementares ou especiais e de medidas provisórias Uma vez aprovada a proposta de Orçamento Geral da União pelo Congresso Nacional, este é sancionado pelo Presidente da República. Entretanto, mesmo após a sua promulgação, no decorrer do exercício, o próprio Executivo pode apresentar propostas de alterações na Lei Orçamentária por meio dos créditos suplementares ou especiais e de alterações imediatas via Medidas Provisórias para créditos extraordinários. Após 15 anos de estabilização de preços, processo que teve início com o Plano Real em 1995, era de se esperar que reduzissem as propostas com o objetivo de alterar e/ ou ampliar os recursos alocados no OGU após sua aprovação pelo Congresso Nacional. No entanto, a realidade tem mostrado que, mesmo em conjuntura de estabilização de preços, as alterações orçamentárias por meio de PLNs continuam em número e em valores elevados. A esse respeito, podem se citar como exemplo as alterações realizadas na Lei Orçamentária Anual de 2008. Nesse ano, foram apresentados 85 PLNs, que, juntos, representaram 14% do montante alocado na dotação inicial da LOA. Considerando-se apenas o item investimento, o percentual de alterações eleva-se ainda mais, chega a representar mais de um quarto (26%) da proposta original aprovada para esse grupo de despesa. O elevado percentual de alterações na LOA aprovada pelo Congresso Nacional, apesar do quadro de estabilidade monetária desde 1995, denota a existência de problemas na fase relativa ao planejamento da alocação de recursos na elaboração da Lei Orçamentária. Na verdade, como a LOA sofre inúmeras modificações no decorrer do exercício, acaba perdendo seu caráter concreto e passa a ser um instrumento abstrato que não reflete um plano de ação governamental. A argumentação sobre o excesso de alterações também se aplica às Medidas Provisórias (MP)11 de créditos extraordinários editadas até o ano de 2007. Cumpre dizer que essa forma de crédito sempre foi muito questionada pelos segmentos de oposição do Congresso Nacional, pela mídia e por técnicos da área orçamentária. Os questionamentos colocavam em dúvida a constitucionalidade desse ato, uma vez que se tratavam de despesas previsíveis e não intempestivas. Vale ressaltar

Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 8 - No 1 Jan/Jun 2009

O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo

que esse procedimento está regulado pelo artigo 167, § 3º, da Constituição Federal, que determina que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Em 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF)12 julgou inconstitucional a MP nº 405, de 2007, que tentava abrir créditos extraordinários com vistas a ampliar as despesas do Judiciário e de outros órgãos do Executivo. O STF explicitou seu entendimento de que a referida MP era inconstitucional por tratar-se de despesas previsíveis e não características desse tipo de crédito. Desde então, os créditos extraordinários via MPs tornaram-se escassos. Diante dos excessos de alterações apresentadas pelo Executivo à Lei Orçamentária já aprovada, cabe refletir se existem condições semelhantes (prazo) para o Legislativo analisar tais alterações como aquelas reservadas para a apreciação da proposta orçamentária. Além disso, o excesso de alterações torna ainda mais difícil o controle e a fiscalização da execução orçamentária. 2.4 Caráter autorizativo da LOA

(58)

Outra questão relevante que contribui para a perda de centralidade do Legislativo na questão orçamentária é o caráter meramente autorizativo da LOA, que permite ao Poder Executivo reprogramar seus gastos até o final do exercício, a partir de uma reavaliação periódica das contas públicas, com base na arrecadação de impostos e contribuições. Dessa forma, o Executivo consegue exercer o controle dos dispêndios de acordo com suas prioridades, que nem sempre são coincidentes com aquelas já aprovadas pelo Legislativo.13 Tramita no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda Constitucional que visa transformar o Orçamento da União em autorizativo.14 Segundo essa proposta, o Poder Executivo seria obrigado, e não apenas autorizado como ocorre atualmente, a cumprir o Orçamento Geral da União tal qual aprovado pelo Congresso Nacional. Um posicionamento do senador Pedro Simon em 2003, na Comissão de Constituição e Justiça, defendendo projeto de lei assinado por vários senadores, que propõe que a Lei Orçamento da União, votada pelo Congresso Nacional, adquira caráter impositivo, em vez de simplesmente autorizativo, ilustra bastante este tipo de impasse. De acordo com esse senador na situação atual “o Executivo pode manipular o Orçamento como bem entende”.

Para o senador, a tese do Orçamento impositivo é tão importante que deveria estar acima dos interesses partidários. “Deveríamos procurar um entendimento para que possa ser votado”. Simon destacou ainda que a corrupção orçamentária começa nos escalões inferiores do ministério, onde as emendas são discutidas por lobistas, empreiteiros e funcionários.15 No entanto, esta questão está longe de obter consenso entre os especialistas da área orçamentária e entre os parlamentares que transitam nessas discussões. Souza (2007) chama a atenção para os argumentos daqueles que são contra a mudança, enfatizando que: Os que são contra, afirmam que mesmo no modelo atual (autorizativo) algumas despesas orçamentárias já são impositivas, ou seja, são de cumprimento obrigatório, “entre as quais: 1) benefícios previdenciários; 2) salários do funcionalismo; 3) transferências para estados e municípios; 4) despesas constitucionais dos ministérios da Saúde e da Educação; e 5) reserva para o superávit primário” e que quando as vinculações privilegiam determinadas ações do governo, todas as demais são prejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadação possui limites rigidamente atrelados à renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculação nem sempre produz aumento de receitas. Por isso, o resultado da imposição termina sendo a redução do volume de recursos disponíveis para a realização das despesas que não contam com receitas vinculadas. Além do que, o orçamento é resultado “programático” de um planejamento, um erro no planejamento ou uma alteração na conjuntura que demandasse uma mudança na execução obrigaria o Governo a ter que negociar com o Congresso Nacional um procedimento que seria apenas operacional pelo modelo autorizativo.16 2.5 Forma de atuação não hierárquica de representantes do Poder Executivo no processo decisório da Comissão Mista de Orçamento e do Congresso Nacional A atuação de representantes de vários órgãos do Poder Executivo no acompanhamento e nas tentativas de alterações via PLNs na Comissão Mista de Orçamento e no Congresso Nacional decorre do fato de que o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPOG), órgão central no âmbito do executivo nas matérias relacionadas ao Orçamento, não tem conseguido exercer integralmente sua

liderança e coordenação dos vários ministérios no Congresso Nacional. Na verdade, o que se observa é a atuação intensa17 e concorrente dos vários representantes dos ministérios setoriais. Esses realizam inúmeras atividades de articulação, independente do órgão central, no parlamento na fase legislativa do processo, visando à defesa setorial de seus interesses. Ou seja, ao atuarem defendendo mais recursos para seus órgãos, fragilizam a lógica do sistema de planejamento que, em tese, estaria sob a coordenação do MPOG como órgão central responsável pela elaboração final da proposta orçamentária da União. Esse Ministério, pela lógica, deveria ser o único responsável por eventuais solicitações e negociações que almejassem realizar alterações do PLOA na fase legislativa do processo do ciclo orçamentário. 2.6 O número expressivo de emendas apresentadas ao PLOA, PLPPA e PLDO Em relação ao número expressivo de emendas nos citados PLNs é importante dizer que logo após a Constituição de 1988, o uso dessa prática foi ainda mais intenso,18 como bem descreve Mello (2006, p. 198): Com as mudanças introduzidas desde a Constituição de 1988, o Brasil tornou-se particularmente permissivo no que se refere ao ativismo parlamentar na área de Orçamento – cerca de 70.000 emendas foram apresentadas em 1993 (em fraco contraste com a Constituição de 1967, que em seu artigo 65 vedava a apresentação de emendas parlamentares). Após sucessivas medidas restritivas, adotadas depois do escândalo do Orçamento, os parlamentares podem apresentar emendas limitadas quanto ao valor da apropriação e quanto ao número e tipo de emenda (individual, coletiva e de relatoria) e com elevado nível de desagregação (em nível de projeto)... Em 1995, após a Comissão Parlamentar de Inquérito do Orçamento, mais conhecida como “CPI dos anões do orçamento”, uma nova resolução19 disciplinou essa prática, limitando o número de emendas e seus valores. Entre os mecanismos criados para proporcionar maior transparência ao processo orçamentário, destaca-se a criação das emendas coletivas e a redução das emendas individuais

Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 8 - No 1 Jan/Jun 2009

O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo

de 50 para 20 por parlamentar; a precedência de audiências públicas para apreciação das matérias; a obrigatoriedade regimental da apresentação de relatórios com demonstrativo completo das alterações promovidas pelos relatores e pela comissão; a limitação do Poder Executivo de enviar mensagens modificativas ao orçamento; a restrição do uso das emendas de relator, que passaram a ter limites quantitativo e qualitativo; a possibilidade de permanecer por mais de um ano como membro-titular da Comissão Mista de Orçamento.20 Atualmente, já sob a vigência de uma nova resolução, as emendas ao PLOA somam normalmente mais de 10 mil por ano. 2.7 Execução financeira de emendas parlamentares

(60)

A relação do Executivo com o Legislativo que ocorre pela intermediação de emendas parlamentares tem considerações mais complexas do ponto de vista político. Analistas políticos e a mídia, de forma geral, normalmente reproduzem a seguinte tese: “o governo de plantão consegue seus êxitos legislativos via controle da base política com as chamadas liberações das emendas parlamentares”. Entretanto, uma análise isenta da situação indica que a tese citada anteriormente é, no mínimo, questionável, pois carece de dados concretos com validação histórica para sua confirmação. Observa-se, por exemplo, que no início do governo Lula, mesmo com uma reduzida liberação de emendas, pouco mais de R$ 2 bilhões, o governo conseguiu êxitos legislativos significativos, como, por exemplo, a aprovação da Emenda Constitucional (EC) nº 41 que, entre outras alterações, dispunha sobre as regras mais rigorosas sobre as aposentadorias dos servidores públicos. Ao contrário da situação inicial, no ano de 2007, a situação das finanças públicas era mais favorável, com isso, a liberação de emendas foi recorde, da ordem de R$ 6,3 bilhões, mesmo assim, o governo federal sofreu algumas derrotas importantes no Congresso Nacional, como, por exemplo: a não aprovação da Proposta de Emenda Constitucional que propunha a renovação da CPMF até 2011 (PEC nº 50) e da Medida Provisória de nº 377, que criava a Secretaria de Planejamento de Longo Prazo da Presidência da República, e a consequente criação de novos cargos em comissão. Com efeito, a análise dessas situações corrobora a hipótese de que a liberação de emendas parece estar

muito mais vinculada a uma situação de caixa favorável do que à intencionalmente de acatar emendas para a aprovação de uma pauta de interesse do Executivo. Ou seja, é claro que o Executivo se empenha para a aprovação de seus projetos, mas a liberação de emendas é uma variável que depende muito mais da existência de caixa governamental, do que de uma situação de “varejo”, na qual o Executivo condiciona a liberação de uma emenda à aprovação de um Projeto Legislativo específico. Mas ainda assim, ficam algumas questões: Qual é o real interesse dos parlamentares nestas emendas? Por que alguns parlamentares se interessam mais nas emendas ao Orçamento do que em aprovarem seus Projetos de Lei. A resposta da primeira pergunta é que alguns parlamentares fazem no processo de emendas ao Orçamento, desde a fase inicial de elaboração até a sua execução, importantes contatos com os políticos da região para onde os recursos pleiteados serão destinados. Essa interação é seu combustível para a reeleição, sendo que o efetivo pagamento de suas emendas garante dividendos políticos tornando seu mandato mais concreto em suas bases eleitorais. Na segunda questão, relativa à preferência de alguns parlamentares nas emendas ao Orçamento em detrimento da aprovação de seus projetos de lei, o que pode explicar é a relativa maior facilidade de aprovação e pagamento de suas emendas ao Orçamento e a maior dificuldade de aprovação dos PLs de origem parlamentar. No tocante aos PLs, os dados apontam que os parlamentares têm tido sucesso em pouquíssimos casos na sua tentativa de fazer leis, que é sua função principal. Como exemplo, pode-se citar que após a Constituição de 1988, passados 20 anos de atividade parlamentar, apenas foram editadas 798 leis que tiveram sua autoria originada no Parlamento, o que significa uma média de apenas 40 leis por ano. Considerando que a média de propostas apresentadas por todos os parlamentares (Câmara dos Deputados e Senado Federal) alcança um número superior 2.200 ao ano, conclui-se que a efetividade dessa atividade parlamentar é, de fato, muito reduzida, menos de 2%. Em contrapartida, observa-se tendência oposta no tocante aos pagamentos de emendas de parlamentares individuais e coletivas. Os dados disponíveis para o ano de 2007 mostram que estas têm tido uma efetividade muito maior, pois mais de 40% foram pagas. Quando se analisa,

apenas, as emendas individuais o percentual de empenho chega próximo de 90%. Ao que tudo indica, esse tipo de atividade parlamentar apresenta uma “relação custo-benefício” maior para as bases eleitorais dos parlamentares, o que tem tornado essa atividade preferencial para muitos deputados e senadores. A partir dos dados disponíveis, mostrados anteriormente, pode-se afirmar que, sob a ótica do retorno/raciocínio político eleitoral, é mais lógico para um parlamentar esforçar-se para que o governo federal execute uma emenda de sua proposição, voltada para beneficiar sua base política, do que tentar a aprovação de um projeto de lei de sua autoria.

3. Considerações finais A despeito de as mudanças constitucionais terem tido a intenção de ampliar os poderes do parlamento no tocante às questões orçamentárias, a análise das situações acima descritas, que refletem a forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo, mostra que o Poder Legislativo ainda não conseguiu ocupar o espaço que lhe foi reservado pela Constituição de 1988. A análise feita neste artigo apontou que, embora tenham ocorridos avanços no poder do Parlamento no tocante à elaboração da LOA, o Legislativo ainda atua como coadjuvante na elaboração e discussão do processo orçamentário. Sendo assim, há que se refletir sobre mecanismos que possam contribuir para que o Parlamento exerça suas prerrogativas constitucionais de forma mais efetiva no que diz respeito às questões orçamentárias. Na questão relativa aos mecanismos internos à CMO, relacionadas aos trâmites dos PLNs, pode-se observar que as recentes mudanças introduzidas pela Resolução nº 121 podem ser consideradas avanços nessa discussão, entre estes podem se destacar: redução do número de parlamentares na CMO; obrigatoriedade de renovação dos membros a cada ano; regras mais rígidas para as emendas; análise de relatório setorial em comissões temáticas; maior distribuição de poder entre os atores que elaboram a LOA, entre outros. Entretanto, infelizmente, alguns artigos desta resolução,22 que seriam da maior importância para melhorar o processo orçamentário no Congresso Nacional, ainda não foram viabilizados como o da discussão

Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental Vol. 8 - No 1 Jan/Jun 2009

O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária Anual: responsabilidade compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo

(62)

prévia dos relatórios setoriais da LOA nas comissões temáticas. Este artigo estabelece que a CMO só poderá emitir parecer quanto à adequação e compatibilidade dos projetos de lei de planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos na Constituição, ao plano plurianual, após os mesmos terem sido apreciados pelas comissões de mérito de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Outra questão que deveria ser mais bem resolvida é uma definição clara e detalhada sobre quem detém o poder ou as parcelas de poder na elaboração e discussão da Lei Orçamentária, já que muitos candidatos pleiteiam tal encargo: o próprio Poder Executivo legitimado pelo voto popular no presidente da República assessorado por uma burocracia estável e competente; o Poder Legislativo, legitimado no voto popular e acreditando no seu poder originário de fazer leis; e os representantes da sociedade civil organizada que acreditam que a democracia participativa seria a forma mais efetiva para tornar a discussão da elaboração da Lei Orçamentária mais justa e transparente. Ou seja, é fundamental a definição sobre os limites de cada uma das partes e sobre a forma ideal de interação entre esses atores, visando uma adequada solução dessa discussão. Após a definição desses limites na forma de interação entre os poderes Legislativo e Executivo e a sociedade civil organizada e do cumprimento integral das regras atuais contidas na Resolução nº 1, pode-se pensar em dar maior publicidade na discussão e na elaboração do orçamento, da Lei Orçamentária e de suas alterações por meio dos espaços de participação social existentes, como os conselhos de políticas públicas, as conferências nacionais, consultas populares, audiências públicas, utilizando, inclusive, os veículos de comunicação de massa, como a televisão. Com essas definições concluídas, acredita-se que as discussões para a elaboração de futuras leis orçamentárias atingirá um novo patamar. Poder-se-ia, até mesmo, abolir dessa discussão a citação de Joaquim Nabuco, destacada no início deste artigo, onde ele chama o processo orçamentário de uma “comédia parlamentar”. Na verdade, todo o esforço deve ser feito no sentido de contribuir para que o Orçamento Geral da União deixe de ser uma peça de ficção para ser, de fato, um reflexo fiel da programação da ação do governo em determinado exercício.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. ADIN nº 4.048/2008. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: ___________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Edição Atualizada) Brasília: Presidência da República, 1988. ___________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Brasília: Presidência da República, 1967. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Resolução nº 1, de 2006-CN. Disponível em: ___________. Resolução nº 2, de 1995-CN. Disponível em: INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos). Reforma Orçamentária: proposta tímida. Nota Técnica nº 110, Brasília, julho de 2006. MELLO, M. Emendas parlamentares. In: AVRITZER, L. ANASTÁSIA, F (org.). Reforma Política no Brasil, Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. SENADO FEDERAL. Orçamento – Simon defende orçamento impositivo. Jornal do Senado. Quarta-feira, 12 de novembro de 2003. SERRA, J. A. Constituição e o Gasto Público. In: VELLOSO, J. P. R. (coord.). Modernização Política e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: José Alípio, 1990. SOUZA, F. H. A necessidade de mudanças na lei orçamentária e o orçamento impositivo. Elaborado em junho de 2007. Disponível em: TOURINHO, R. Discussão da PEC nº 22, de 2000, que trata do Orçamento Impositivo. Brasília, 20 out 2004. Disponível em:

NOTAS 1

SERRA. In: VELLOSO 1990, p. 81:98.

2

Idem p. 82.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. 3

Art. 165 § 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 5 Art. 165 § 1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 6 Tais como: PPA (31/8 – no primeiro ano do início de cada governo), LDO (15/4) e LOA (31/8). 4

Os Projetos de Lei do Congresso Nacional (PLN) – aqueles projetos referentes ao OGU que iniciam sua tramitação na Comissão Mista de Orçamento e têm sua votação final no plenário do Congresso Nacional. 7

8 Resolução nº 1 do CN de 2006 Seção III Da Composição e Instalação Art. 5º A CMO compõe-se de 40 (quarenta) membros titulares, sendo 30 (trinta) Deputados e 10 (dez) Senadores, com igual número de suplentes.

9 O termo acordo político neste caso Revista de Políticas Públicas e refere-se às situações nas quais nas reuniões, tanto na CMO como no CN, os parlamentares chegam ao consenso de quais matérias poderão entrar em pauta e serem votadas. Normalmente, são aquelas sobre as quais não Gestão Governamental existem pendências ou dúvidas para a tramitação. Vol. 8 - No 1 10 Como exemplo desse tipo de votação pode-se citar as votações ocorridas no mês de dezembro de 2005, onde após varias Jan/Jun 2009

reuniões ocorridas no segundo semestre daquele ano nas quais não se deliberou nada pela chamada falta de acordo político, votouse em poucas horas mais de 30 PLNs. 11

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei,

O processo de elaboração daCongresso Proposta de Lei(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) devendo submetê-las de imediato ao Nacional. Orçamentária § 1º É vedada Anual: a edição responsabilidade de medidas provisórias sobre matéria: d) planos plurianuais, orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. compartilhada entrediretrizes os poderes Executivo e 167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Legislativo Art. 167 São vedados: § 3º – A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. 12

ADIN nº 4.048/2008.

13 Normalmente após a promulgação da LOA, em todo início de ano tem-se um decreto de contingenciamento de recursos – parte de despesas de custeio e de investimentos ficam aguardando a liberação futura –, pois o Poder Executivo não tem segurança quanto aos recursos a serem arrecadados e a LOA é autorizativa. 14

TOURINHO, 2004.

15

SENADO FEDERAL, 2003.

16

SOUZA, 2007.

Como exemplo de atuação intensa pode-se citar a atuação de representantes de ministérios na fase de emendamento do PLOA, na qual esses representantes estimulam os parlamentares a fazerem emendas alocando recursos para seus respectivos órgãos. 17

18

MELLO, 2006.

19

RESOLUÇÃO Nº 2, DE 1995-CN.

20

INESC, 2006.

Resolução nº 1, de 2006-CN. “Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, bem como a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo. Art. 113. A CMO emitirá parecer quanto à adequação e compatibilidade dos projetos de lei de planos e programas nacionais, regionais e setoriais, previstos na Constituição, ao plano plurianual, após aqueles terem sido apreciados pelas comissões de mérito de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Parágrafo único. O parecer de que trata o caput será apreciado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em sessão conjunta. 21

Alex Rabelo Machado é ecomomista pela UNICAMP, Mestre em Economia – CEDEPLAR -UFMG, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental - EPPGG, atualmente assessor na SRI/PR.

(64)